Nood breekt wet?

Laura Maaskant¹

Wat een uitgaansavond belooft te worden, waarin de Parijzenaren zich zoals elke vrijdagavond begeven op terrassen, flaneren over de boulevards en struinen door pittoreske wijken als Mont Martre, verandert plotsklaps om 21.20 uur – het tijdstip van de eerste aanslag – in een reeks aanslagen en een sfeer van angst, terreur en verdriet. Na de eerste aanslag volgen zes andere aanslagen in een tijdsbestek van iets meer dan een half uur. Een van de aanslagen eindigt in een gijzeling in een concertzaal middenin het elfde arrondissement, die kort na middernacht door de politie met geweld wordt beëindigd. Wanneer Parijs – en de rest van de wereld – de volgende ochtend bedroefd wakker wordt, blijken 129 mensen in de terreur te zijn omgekomen.²

Op de avond van de aanslagen roept president Hollande de noodtoestand (état d’urgence) uit voor het hele grondgebied van Frankrijk. De volgende ochtend wordt de noodtoestand officieel afgekondigd. De noodtoestand die president Hollandse afkondigde zou naar aanleiding van de Franse wetgeving op 26 februari 2016 van rechtswege zijn afgelopen.³ Dat gebeurde niet: de noodtoestand werd met het oog op het Europees Kampioenschap voetbal drie keer verlengd en net toen president Hollande op het punt stond de noodtoestand te beëindigen, werd Frankrijk in de zomer van 2016 opnieuw getroffen door een aanslag, ditmaal in Nice.⁴ Inmiddels is de noodtoestand sinds eind oktober ten einde en is in plaats daarvan een permanente anti-terrorismewetgeving.⁵ Dat Frankrijk in eerste instantie, na de aanslagen, gelegitimeerd was de noodtoestand uit te roepen, staat buiten discussie. Echter, er was ook steeds meer kritiek: de levens van een groot aantal onschuldige Franse staatsburgers werd opgeschud door de vergaande bevoegdheden die de uitvoerende macht toekwam en die de grondrechten van de burgers kunnen aantasten.⁶ Bovendien leert het verleden ons dat de noodtoestand regelmatig misbruikt is met het oog op andere politieke doelen, zoals het versterken van de machtspositie van de leider of om die te verwezenlijken.⁷

Op basis van een analyse van verschillende wet- en regelgeving en relevante rechtswetenschappelijke literatuur met betrekking tot de (Franse) noodtoestand, zal allereerst worden bekeken wat een noodtoestand precies inhoudt. Daarna zal worden ingegaan op de mogelijkheden die de autoriteiten hadden ten tijde van een noodtoestand en hoe de Franse autoriteiten die bevoegdheden invulden. Vervolgens volgt een nadere analyse van het gebruik van het noodrecht geregeld in het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM). Onderzocht wordt of en zo ja, op welke manier het EVRM begrenzingen had kunnen aanbrengen in het inroepen van de noodtoestand in Frankrijk.⁸

Een (Franse) noodtoestand

Een noodtoestand is een toestand waarin de staat afwijkt van de ‘normaal’ geldende nationale rechtsregels, zodat de nationale veiligheid, die bedreigd wordt, kan worden hersteld.⁹ De ‘normale’ situatie wordt op het moment van uitroepen dus niet als voldoende krachtig ervaren om de veiligheid te herstellen of te handhaven.¹⁰ Een land kan de noodtoestand uitroepen wanneer het in gevaar is. Tevens is het mogelijk de noodtoestand over de gehele natie uit te roepen wanneer niet het gehele land wordt bedreigd, maar slechts één gebied, of een overzees territoriaal gebied. Frankrijk heeft van deze laatste mogelijkheid gebruik gemaakt door in november 2015 de noodtoestand in onder andere Frans-Guyana, Saint-Barthelemy, Saint-Martin, Guadeloupe, Martinique, La Réunion en Mayotte uit te roepen.¹¹ Een noodtoestand is, hoewel er ook wel eens misbruik van wordt gemaakt, een tijdelijke situatie, totdat de normale orde weer voldoende hersteld is. De Conseil d’État (de Franse Raad van State) bevestigde dit in februari 2016 door te bepalen dat een crisissituatie ‘inherent tijdelijk’ is.¹² In de rechtswetenschap wordt de noodtoestand ook wel vergeleken met het individu dat in tijden van nood de Strafwet overtreedt, omdat hij niets anders kon om zichzelf te beschermen.¹³

De bevoegdheden van de uitvoerende macht gaan verder in tijden van deze situatie.  Verschillende bevoegdheden worden gecentraliseerd, zodat bijvoorbeeld de minister van Binnenlandse Zaken militairen kan inzetten om de openbare orde te handhaven. Verder moet gedacht worden aan het instellen van een avondklok, het verbod op samenscholing en het plaatsen van burgers onder huisarrest.¹⁴ In Frankrijk kon een huisarrest sinds het uitroepen van de noodtoestand al worden opgelegd wanneer er ‘serieuze redenen bestaan om te denken dat iemands gedragingen een bedreiging voor de veiligheid vormen’.¹⁵ Daarnaast was een rechterlijke tussenkomst niet vereist.¹⁶

Artikel 15 EVRM

In het EVRM is het noodrecht geregeld in artikel 15.¹⁷ De vereisten neergelegd in dit artikel hebben als doel dat, wanneer een lidstaat zijn verplichtingen tijdelijk opschort, deze in ieder geval in de schijnwerpers van burgers, andere verdragsluitende staten en het Hof in Straatsburg staat. Artikel 15 EVRM vervult op die manier dus een controlerende functie.¹⁸ Een nadere lezing van dit artikel leidt tot een aantal conclusies omtrent het gebruik. Allereerst kan een land zelf vaststellen of het zich in een oorlog of een andere noodtoestand bevindt. De leden van het EVRM behouden daarbij een zekere beoordelingsruimte (margin of appreciation) om vast te stellen of er een gevaar dreigt voor het land.¹⁹ De afwijking moet vervolgens wel ‘strikt noodzakelijk’ zijn. Deze moet derhalve in verhouding staan tot het doel dat wordt nagestreefd. In de noodzakelijkheidstoets zit tevens het element ‘proportionaliteit’ verborgen.²⁰ Het is daarmee van belang dat de noodtoestand als doel heeft de veiligheid van de natie te waarborgen en te herstellen. Ook hierin genieten de lidstaten beoordelingsruimte.²¹ Daarnaast mag de afwijking van de grondrechten niet in strijd zijn met verplichtingen uit het internationale recht. Het Hof toetst daarbij aan de minimumstandaard die is vastgelegd in verschillende internationale verdragen, zoals verdragen van de Verenigde Naties. Uit de jurisprudentie blijkt dat dit criterium slechts zijdelings een rol speelt in de beoordeling van het Hof.²² Als vierde dient te worden gewezen op enkele grondrechten die ook ten tijde van een noodtoestand gehandhaafd dienen te worden.²³ Het recht op leven (behalve de uitzonderingen in lid 2); het verbod op foltering; het verbod op slavernij en tot slot het verbod van terugwerkende kracht van strafbepalingen (het nulla poena beginsel) vormen samen een uitputtende lijst van rechten waarvan niet mag worden afgeweken. Tot slot dient een land, voordat het grondrechten mag opschorten, de noodtoestand officieel af te kondigen: de Secretaris-Generaal van de Raad van Europa wordt ingelicht.²⁴ Artikel 15 lid 3 EVRM vereist niet dat de notificatie direct na het uitroepen van de noodtoestand wordt gedaan. Hiervoor stelt het Hof een redelijke termijn, waarmee het rekening houdt met enige chaos die na het ontstaan van een noodtoestand kan ontstaan.²⁵ Het artikel bevat een algemene plicht tot informeren, maar vraagt om specifiek de geschonden rechtsbronnen te vermelden.²⁶ Dat kan de controlerende functie van artikel 15 EVRM frustreren en de reikwijdte van de bescherming van grondrechten voor burgers ernstig verminderen. Immers, door niet van te voren hoeven aan te geven welke verdragsbepalingen precies worden opgeschort, heeft het betreffende land een carte blanche in het opschorten van de grondrechten.²⁷

De Franse noodtoestand en het EVRM

In 2016 trekt John Dalhuisen, directeur Europa en Centraal Azië bij Amnesty International aan de bel: ‘Wat we nu zien in Frankrijk is dat de uitvoerende machten, waar weinig controle op is, zorgen voor een reeks van mensenrechtenschendingen. Het is niet proportioneel te noemen.’²⁸ Amnesty is niet de enige non-gouvernementele organisatie (NGO) die zich zorgen maakt over vergaande inbreuken op mensenrechten in Frankrijk ten tijde van de noodtoestand: ook Human Right Watch uit kritiek op de situatie in hun rapport.²⁹ Al kort na de invoering van de noodtoestand roept de Franse Syndicat de la magistrature (de vereniging van rechtspraak) tevens op tot een zorgvuldig gebruik.³⁰ Ook het Franse mensenrechtencomité (voluit CNCDH) stelt zich in een rapport dat op 18 februari 2016 verscheen uiterst kritisch tegenover het disproportionele gebruik van de bevoegdheden in relatie tot de relatief lage bestraffingen van daders. Frankrijk zou zich als een ‘drugsverslaafde’ gedragen, niet wetende hoe de noodtoestand te verlaten.³¹

Tussen het afkondigen van de noodtoestand en de publicatie van het rapport van Amnesty International (december 2016), blijkt dat er extensief veel gebruik van de toekomende rechten is gemaakt. Met het doel de veiligheid te verbeteren en terroristische aanslagen te voorkomen zijn onder meer 4292 huizen door de politie binnengevallen; 612 mensen werden onder huisarrest geplaatst (waarvan 37 personen een jaar of meer onder dit arrest bleven staan) en er vonden zo’n 1700 voertuigonderzoeken plaats.³² Al met al leidt dit tot 61 gevallen waarin werkelijk een verband wordt gevonden tussen de verdachte enerzijds en terroristische oogmerken anderzijds.³³ De kritiek is met name gericht tegen het disproportionele gebruik van de bevoegdheden in aantallen – in relatie tot de relatief lage ‘opbrengst’ – én de manier waarop de bevoegdheden gebruikt worden.³⁴ Ook het gebrek aan rechterlijke toetsing wordt sterk bekritiseerd: de rechter speelt een onmiskenbare rol in een democratische rechtsstaat, maar wordt zo goed als buiten spel geplaatst.³⁵

In het licht van artikel 15 EVRM blijkt dat de Franse noodtoestand lang niet meer gerechtvaardigd was. Aan het noodzakelijkheidscriterium werd niet meer voldaan: verschillende commissies concludeerden al dat de maatregelen die Frankrijk nam het land niet meer veiliger maakten en dat derhalve het doel niet meer bereikt werd.³⁶ Frankrijk beargumenteerde zijn vijfde verlenging van de noodtoestand in december 2016 door te stellen dat ‘the terrorist threat was at its highest.’³⁷ Het is echter zeer de vraag of een hoog terreurdreigingsniveau wel een rechtvaardiging is voor het gebruik van artikel 15 EVRM. De ‘exceptionaliteit van de nood’ lijkt immers niet aanwezig.³⁸ Dat laatste gaat hand in hand met de duur van het noodrecht: hoewel het Hof en het EVRM geen duidelijk limiet stellen, is wel duidelijk dat, wanneer een land zich feitelijk niet meer in een noodsituatie bevindt, de juridische noodtoestand ook dient te worden opgeheven.³⁹

1. Laura Maaskant bachelorstudente Rechtsgeleerdheid aan de Universiteit van Amsterdam.
2. ‘Vrijdagavond 13 november in Parijs: van minuut tot minuut’, Trouw 14 november 2015.
3. P. Vermaas, ‘Frankrijk gebruikt noodtoestand als politiek middel’, NRC 26 januari 2016.
4. P. Giesen, ‘Hollande: noodtoestand Frankrijk tot en met presidentsverkiezingen (7 mei)’, Volkskrant 15 november 2016 
5. Idem; Amnesty International France ‘Renewal of State of Emergency risks normalizing exceptional measures’ https://www.amnesty.org/en/latest/news/2016/12/france-renewal-of-state-of-emergency-risks-normalizing- exceptional-measures/ (geraadpleegd 7 april 2017); Yasmee Serhan ‘Will France’s State of Emergency Become Permanent?’https://www.theatlantic.com/international/archive/2017/07/will-frances-state-of-emergency-become-permanent/532848/ (geraadpleegd 26 augustus 2017); Frank Renout ‘Geen noodtoestand meer in Frankrijk, ruimere wet treedt in werking’ https://nos.nl/artikel/2200724-geen-noodtoestand-meer-in-frankrijk-ruimere-wet-treedt-in-werking.html(geraadpleegd op 6 november 2017)
6. De Zeeuw, ‘‘Noodtoestand Frankrijk leidt tot schending mensenrechten”, NRC 4 februari 2016.
7. J.P. Loof, Mensenrechten en staatsveiligheid: verenigbare grootheden? Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2005, p. 4; B. van der Sloot, ‘Langs lijnen van geleidelijkheid: een jurisprudentieanalyse van artikel 15 EVRM’, NTM|NJCM-Bull. jrg. 37 [2012], nr. 2, p. 209; Amnesty International France ‘Renewal of State of Emergency risks normalizing exceptional measures’ https://www.amnesty.org/en/latest/news/2016/12/france-renewal-of-state-of-emergency-risks-normalizing-exceptional-measures/ (geraadpleegd 7 april 2017).
8. In de hoofdvraag is expliciet gekozen voor een focus op de mensenrechten in het EVRM. Mensenrechten zijn te vinden in tal van verdragen, maar voor een zekere afbakening en gezien de grote rol die Straatsburg speelt binnen de Raad van Europa, zal worden gefocust op het EVRM. Frankrijk is als lid van de Raad van Europa automatisch lid van het EVRM.
9. J.P. Loof, Mensenrechten en staatsveiligheid: verenigbare grootheden? Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2005, p. 27.
10.  van der Sloot, ‘Langs lijnen van geleidelijkheid: een jurisprudentieanalyse van artikel 15 EVRM’, NTM|NJCM-Bull. jrg. 37 [2012], nr. 2, p. 209.
11. J.P. Loof, ‘De noodtoestand in Frankrijk na de aanslagen in Parijs’, TvCR 2016, p. 157.
12. Amnesty International France ‘Renewal of State of Emergency risks normalizing exceptional measures’ https://www.amnesty.org/en/latest/news/2016/12/france-renewal-of-state-of-emergency-risks-normalizing-exceptional-measures/ geraadpleegd 7 april 2017).
13. In het Nederlandse Strafrecht kan men zich beroepen op artikel 41 Strafrecht: ‘Niet strafbaar is hij die een feit begaat, geboden door de noodzakelijke verdediging van eigen of eens anders lijf, eerbaarheid of goed tegen ogenblikkelijke, wederrechtelijke aanranding.’ ; J.P. Loof, Mensenrechten en staatsveiligheid: verenigbare grootheden? Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2005, p. 22.
14. Loi n’ 55-385 du 3avril 1955 relatif a l’etat d’urgence, art. 5 t/m ii; J.P. Loof, ‘De noodtoestand in Frankrijk na de aanslagen in Parijs’, TvCR 2016, p. 158.
15. Loi n’ 55-385 du 3avril 1955 relatif a l’etat d’urgence, art. 5 t/m ii; J.P. Loof, ‘De noodtoestand in Frankrijk na de aanslagen in Parijs’, TvCR 2016, p. 158. Opgemerkt zij dat in een ‘normale’ situatie, niet zijnde een noodtoestand, in een rechtsstaat altijd een verdenking van een strafbaar feit vereist is.
16. J.P. Loof, ‘De noodtoestand in Frankrijk na de aanslagen in Parijs’, TvCR 2016, p. 158.
17. Frankrijk kan zich ook beroepen op artikel 8 EVRM (het recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven). Het Hof lijkt beide mogelijkheden open te houden). Echter, voor dit artikel zal enkel gekeken worden naar de opschortingsmogelijkheden die artikel 15 EVRM biedt.
18. J.P. Loof, Mensenrechten en staatsveiligheid: verenigbare grootheden? Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2005, p. 436; B. van der Sloot, ‘Langs lijnen van geleidelijkheid: een jurisprudentieanalyse van artikel 15 EVRM’, NTM|NJCM-Bull. jrg. 37 [2012], nr. 2, p. 211.
19. Dit heeft het Hof voor het eerst bepaald in de zaak Griekenland versus VK (1958), waarin het zich voor het eerst moest uitspreken over de reikwijdte en bedoeling van artikel 15 EVRM: EHRM 26 september 1958, appl.no. 176/56 (Griekenland/VK), par. 136.
20. J.P. Loof, Mensenrechten en staatsveiligheid: verenigbare grootheden? Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2005, p. 555; B. van der Sloot, ‘Langs lijnen van geleidelijkheid: een jurisprudentieanalyse van artikel 15 EVRM’, NTM|NJCM-Bull. jrg. 37 [2012], nr. 2, p. 224.
21. EHRM 26 september 1958, appl.no. 176/56 (Griekenland/VK), par. 174 – 178.
22. Artikel 15 lid 1 EVRM; B. van der Sloot, ‘Langs lijnen van geleidelijkheid: een jurisprudentieanalyse van artikel 15 EVRM’, NTM|NJCM-Bull. jrg. 37 [2012], nr. 2, p. 211, p. 219, p. 228.
23. Idem, p. 211; A.J Nieuwenhuis, e.a., Hoofdstukken Grondrechten, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2017, p. 107.
24. Zie artikel 15 lid 3 EVRM; B. van der Sloot, ‘Langs lijnen van geleidelijkheid: een jurisprudentieanalyse van artikel 15 EVRM’, NTM|NJCM-Bull. jrg. 37 [2012], nr. 2, p. 211; J.P. Loof, Mensenrechten en staatsveiligheid: verenigbare grootheden? Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2005, p. 436.
25. EHRM 26 september 1958, appl.no. 176/56 (Griekenland/VK), par. 158.
26. Hoewel hier buiten toepassing gelaten is dit beduidend anders geregeld in artikel 4 IVBPR, waarin is geregeld dat er direct moet worden gecommuniceerd na de uitroeping van de noodtoestand en de lidstaten daarnaast verplicht zijn om de schendingen van het recht te specificeren.
27. B. van der Sloot, ‘Langs lijnen van geleidelijkheid: een jurisprudentieanalyse van artikel 15 EVRM’, NTM|NJCM-Bull. jrg. 37 [2012], nr. 2, p. 214, p. 228.
28. H. De Zeeuw, ‘‘Noodtoestand Frankrijk leidt tot schending mensenrechten”, NRC 4 februari 2016.
29. Amnesty International France ‘Renewal of State of Emergency risks normalizing exceptional measures’ https://www.amnesty.org/en/latest/news/2016/12/france-renewal-of-state-of-emergency-risks-normalizing-exceptional-measures/ (geraadpleegd 7 april 2017).
30. J.P. Loof, De noodtoestand in Frankrijk na de aanslagen in Parijs, TvCR 2016, p. 160. (zie Syndicat de la magistrature, ‘Non a l’etat d’urgence permanent’, motion adoptee A l’unanimite par le 49e Congres du Syndicat de la magistrature’ A Toulouse le 29 novembre 2016).
31. J.P. Loof, ‘De noodtoestand in Frankrijk na de aanslagen in Parijs’, TvCR 2016, p. 160.
32. Amnesty International France ‘Renewal of State of Emergency risks normalizing exceptional measures’ https://www.amnesty.org/en/latest/news/2016/12/france-renewal-of-state-of-emergency-risks-normalizing-exceptional-measures/ (geraadpleegd 7 april 2017).
33. Idem.
34. P. Vermaas, ‘Frankrijk gebruikt noodtoestand als politiek middel’, NRC 26 januari 2016.
35. J.P. Loof, ‘De noodtoestand in Frankrijk na de aanslagen in Parijs’, TvCR 2016, p. 162.
36. Amnesty International France ‘Renewal of State of Emergency risks normalizing exceptional measures’ https://www.amnesty.org/en/latest/news/2016/12/france-renewal-of-state-of-emergency-risks-normalizing-exceptional-measures/ (geraadpleegd 7 april 2017).
37.  Nadim Houry ‘Breaking France’s Addiction to its State of Emergency’ https://www.hrw.org/news/2017/03/13/breaking-frances-addiction-its-state-emergency (geraadpleegd 17 april 2017).
38. B. van der Sloot, ‘Langs lijnen van geleidelijkheid: een jurisprudentieanalyse van artikel 15 EVRM’, NTM|NJCM-Bull. jrg. 37 [2012], nr. 2, p. 228;
39. J.P. Loof, Mensenrechten en staatsveiligheid: verenigbare grootheden? Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2005, p. 571.