Europees recht

Europa en het Parijsakkoord: een groot experiment met de burger aan de zijlijn

Jordy Esschendal1

Dat klimaatverandering bestreden moet worden, is al geruime tijd de wetenschappelijke consensus. Het is dan ook niet vreemd dat er ondertussen kasten vol met klimaatakkoorden en verdragen zijn gevuld. Een van de akkoorden die nog altijd in de schijnwerpers staat, is het akkoord van Parijs, dat alweer drie jaar geleden in het kader van de Verenigde Naties door maar liefst 195 partijen werd ondertekend. Ook de Europese Unie (EU) heeft zich als partij aangesloten en zet zich daarmee in om de harde doelen uit het akkoord te verwerkelijken.2 In 2050 mag de aarde niet meer dan 2°C opgewarmd zijn en het liefst wordt de opwarming zelfs tot 1,5°C beperkt.3 Nederland loopt niet voorop waar het gaat om de te halen doelen en zal nog flink wat maatregelen moeten nemen.4 De EU heeft zich aan het akkoord verbonden om er zeker van te zijn dat de lidstaten ook daadwerkelijk actie ondernemen en te voorkomen dat deze de deadlines niet halen 5 In dit artikel zal dan ook de vraag centraal staan of de wetgeving van de EU voldoende waarborgen biedt om de lidstaten, en met name Nederland, de nodige duw in de rug te geven. Om deze vraag te beantwoorden zal eerst stilgestaan worden bij de manier waarop Europees milieurecht in de huidige Nederlandse rechtspraktijk afgedwongen kan worden, om vervolgens in te gaan op de wetgeving van de EU die in het kader van het Parijsakkoord is ontwikkeld.

Handhaving van bestaand Europees milieurecht in Nederland

Het milieurecht dat wordt gehandhaafd door bindende Europese wetgeving ziet vaak op zeer specifieke gevallen.6 Er is bijvoorbeeld een waterrichtlijn die over de waterkwaliteit gaat en een vogelrichtlijn die bepaalde soorten vogels als beschermd aanwijst.7 Als burger een beroep doen op deze richtlijnen is lastig. Milieurecht is namelijk dikwijls van bestuursrechtelijke aard, terwijl volgens artikel 1:2 jo. 8:1 Awb alleen belanghebbenden een besluit (bijvoorbeeld het verlenen van een vergunning aan stalhouders) kunnen aanvechten bij de Nederlandse bestuursrechter, na de bezwaarprocedure van artikel 7:1 e.v. Awb te hebben doorlopen. Dit betekent dat Nederlanders een speciaal belang moeten hebben voordat ze gehoord kunnen worden in een milieuzaak. In de praktijk brengt dit vereiste met zich mee dat burgers zich moeten verenigen in milieuorganisaties om gehoord te kunnen worden door de rechter.8 De Raad van State bepaalt wanneer een dergelijk speciaal belang aanwezig moet worden geacht. Dit is het geval wanneer de milieuorganisaties een algemeen of collectief belang behartigen, gelet op de statutaire doelstellingen en blijkens de feitelijke werkzaamheden van de organisatie.9  Verder moet een milieuorganisatie nog voldoen aan het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste, wil deze enige kans hebben in het gelijk gesteld te worden. Dit relativiteitsvereiste houdt in dat de bestuursrechter geen besluiten mag vernietigen, voordat is aangetoond dat de milieuorganisatie een beroep doet op een Europese rechtsregel die strekt tot bescherming van de belangen van de organisatie.10 Heeft de milieuorganisatie uiteindelijk toegang gekregen tot de bestuursrechter, dan moet verder nog sprake zijn van een Europese richtlijn die onjuist is geïmplementeerd in Nederlandse wetgeving of niet op tijd is geïmplementeerd. Alleen wanneer een van deze twee omstandigheden zich voordoet en de relevante bepalingen uit de richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, kan een rechtstreeks beroep op de richtlijn gedaan worden.11

Hierdoor moge duidelijk zijn dat, wil men Europees milieurecht binnen Nederland afdwingen, een lange weg bewandeld moet worden. De EU ziet in de moeizame toegang tot de rechter voor milieuzaken een probleem, waar ze in het verleden een oplossing voor gevonden dacht te hebben. Samen met haar lidstaten heeft de EU zich verbonden aan het Verdrag van Aarhus. Dit verdrag heeft als doel toegang tot milieu-informatie, inspraak in milieubesluitvorming en toegang tot de rechter in milieuzaken te bewerkstelligen. Deze drie doelen vormen de pilaren van het verdrag. De eerste12 en tweede13 pilaar zijn vertaald naar Europese wetgeving. De Europese wetgever heeft in 2003 ook een poging gedaan om de derde pilaar om te zetten naar Europees recht, maar dit voorstel werd in 2004 ingetrokken wegens protest uit verschillende hoeken, waardoor het verdrag uiteindelijk niet volledig is geïmplementeerd binnen de Europese rechtsorde.14

Handhaving van het Parijsakkoord door middel van Europees milieurecht binnen Nederland

De implementatie van de doelen van het Parijsakkoord wordt niet door primaire Europese wetgeving verzorgd. De EU heeft laten weten dat gebruik gaat worden gemaakt van het ‘2030 climate and energy policy framework’, een kader waarbinnen verschillende Europese klimaatdoelen zijn opgesteld.15 Het probleem is dat dit framework wordt uitgevoerd onder een systeem genaamd Open Method of Coordination (OMC). Dit systeem houdt kortgezegd in dat de EU niet-bindende doelstellingen en bijbehorende instructies geeft, die de lidstaten vervolgens tot vrijwillige implementatie aan zouden moeten zetten. Het OMC-systeem maakt dus gebruik van soft law.16 Het systeem heeft als belangrijkste middel targets die door de EU vastgesteld worden. Deze targets vormen richtlijnen waaraan de lidstaten zich vast kunnen houden om uiteindelijk de taak, zoals geformuleerd in het framework, te volbrengen. Er zijn binnen het kader van het framework momenteel targets op het gebied van onder meer CO₂-uitstoot en duurzame energie17, beide zeer belangrijk voor het halen van de Parijsdoelen, maar het systeem waarbinnen deze targets in Nederland worden doorgevoerd ligt nog in de wieg.

Het wordt aangeraden door het Europees Milieu Agentschap om binnen het systeem van OMC in het milieurecht gebruik te maken van zogenaamde ‘MRE-adaptation’, implementatie door te monitoren, rapporteren en evalueren.18 In Nederland zijn de eerste stappen gezet om een dergelijke manier van implementeren op te zetten, maar er is nog een lange weg te gaan voordat sprake is van een volwaardig MRE-systeem. Nederland maakt voor bepaalde milieugerelateerde beleidsterreinen gebruik van een zogenaamd monitorwiel. Dit is een hulpmiddel waarmee de vooruitgang binnen een bepaald milieuonderwerp in een cirkelvormig schema wordt weergegeven.19 Uiteindelijk moeten verschillende toezichthouders, waaronder de EU, aan de hand van deze schema’s de vooruitgang op het gebied van klimaatbeleid bijhouden. Het monitorwiel staat echter in de kinderschoenen en wordt slechts voor enkele milieuonderwerpen gebruikt, zoals bescherming tegen overstromingen en de deltawerken. De vele terreinen die overblijven worden nog altijd in kaart gebracht met minder efficiënte methoden.20

Hoe is het dan gesteld met het afdwingen van dit Europese milieubeleid in het kader van het Parijsakkoord? Eigenlijk bestaat er alleen een motivatiefactor die de lidstaten zo ver moet krijgen om de milieutargets op tijd in te voeren. De Europese Commissie heeft hiervoor een scorebord bedacht waarmee de lidstaten als het ware becijferd worden naar aanleiding van de geleverde prestaties.21 Doordat er geen gebruik wordt gemaakt van bindende wetgeving voor de implementatie van het Parijsakkoord, aangezien het eerdergenoemde OMC-systeem enkel gebruik maakt van soft law, is een inbreukprocedure op grond van artikel 258 VWEU ook geen mogelijkheid. Verder kunnen burgers geen nationale gerechtelijke procedure beginnen, aangezien ook daarvoor enige rechtsbasis, anders dan soft law, nodig is. Tot slot is het ook nog eens lastig voor burgers om invloed uit te oefenen op de Europese Parijsdoelen, aangezien het OMC-beleid achter gesloten deuren wordt ontwikkeld. Nu Nederland, zoals eerder genoemd, nog heel wat Europese milieudoelen dient te behalen, lijkt enige mogelijkheid tot handhaving van de Europese Parijsdoelen toch geen overbodige luxe. Aangezien het Parijsakkoord zelf ook geen dwingend recht bevat, betwijfel ik ten zeerste of de EU de juiste implementatiestrategie gekozen heeft.

Conclusie

Ter afsluiting dient opgemerkt te worden dat het onnodig lastig is om het Europese milieurecht als burger te kunnen handhaven. Wanneer het eenmaal lukt om een procedure te beginnen voor een zeer specifiek doel, kan men nog altijd maar een kleine vooruitgang boeken. Het Parijsakkoord, dat door velen een prachtig en vooruitstrevend akkoord genoemd wordt, wordt momenteel binnen de EU in een experimenteel systeem gegoten, gebaseerd op soft law en de vrijwillige medewerking van haar lidstaten. Dit alles zonder een mogelijke inbreukprocedure, een nationale rechtsgang of enige inspraak van de burgers. Volgens dit akkoord moet onze aarde in 2050 klimaatneutraal zijn, een doelstelling die om meer dan een experiment vraagt. Neemt men het akkoord serieus, dan wordt het tijd voor keiharde bindende regelgeving, die ook voorziet in een mogelijkheid voor het volk om streng toezicht te houden.

  1. Jordy Esschendal is bachelorstudent rechtsgeleerdheid aan de Universiteit van Amsterdam.
  2. Besluit (EU) 2016/1841 van de Raad.
  3. Artikel 2 lid 1 Akkoord van Parijs 2015.
  4. D.P. van Vuuren e.a., Wat betekent het Parijsakkoord voor het Nederlandse langetermijn-
    klimaatbeleid, Uitgeverij PBL 2016, p. 14-20.
  5. Commissiedocument 110 van 2016.
  6. H. Scholtens, ‘Milieu in de EU-verdragen, rechtsgrondslagen en procedurele aspecten’, Milieurecht Totaal 2015, nr. 6213.
  7. Richtlijn 2000/60/EG; Richtlijn 1979/409/EEG.
  8. Zie bijvoorbeeld: ABRvS 17 februari 2010, Milieurecht Totaal 2010/4549 & ABRvS 24 maart 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO6052, Milieurecht Totaal 2004/3345.
  9. ABRvS 1 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF3911, AB 2008/348, r.o. 2.4.
  10. Zie: Artikel 8:69a Algemene wet bestuursrecht en F. Grashof, ‘The Different Roads to Judicial Coherence in Public Environmental Law: The Case Of Access to Justice in England, Germany and the Netherlands’, Review of European Administrative Law, vol. 8, p. 256-257.
  11. HvJ EU 14 juli 1994, ECLI:EU:C:1994:292 (Fratelli Costanzo/Comune di Milano).
  12. Richtlijn 2003/4/EC.
  13. Richtlijn 2003/35/EC.
  14. F. Grashof, ‘The Different Roads to Judicial Coherence in Public Environmental Law: The Case Of Access to Justice in England, Germany and the Netherlands’, Review of European Administrative Law, vol. 8, p. 253-254.
  15. Footnote content goes here.
  16. D.M. Trubek & L.G. Trubek, ‘Hard and Soft Law in the Construction of Social Europe: the Role of the Open Method of Co-ordination’, European Law Journal 2005, vol. 11, nr. 3, p. 343-364.
  17. Commissiedocument 110 van 2016.
  18. EEA Technical Report 20 van 2015, National monitoring, reporting and evaluation of climate change adaptation in Europe, p. 16-17.
  19. EEA Technical Report 20 van 2015, National monitoring, reporting and evaluation of climate change adaptation in Europe, p. 50.
  20. Idem.
  21. Ibid, p. 23 – 24.