Urgenda tegen De Staat der Nederlanden

Het klimaatbeleid in tweede aanleg

Door: Stijn Winters^[1]

Op 24 juni 2015 heeft de Rechtbank Den Haag uitspraak gedaan in een door Stichting Urgenda aanhangig gemaakte procedure tegen de Staat der Nederlanden. De rechtbank oordeelde – kort gezegd – dat de Staat onrechtmatig jegens Urgenda heeft gehandeld door een klimaatbeleid te voeren dat niet kon leiden tot een vermindering van de Nederlandse uitstoot van broeikasgassen van 25% in 2020 ten opzichte van 1990.^[2] De Staat kan zich niet met de uitspraak verenigen en heeft daartegen beroep ingesteld bij het Gerechtshof Den Haag. De toenmalige staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu Wilma Mansveld heeft met het hoger beroep zekerheid en eenheid in de rechtsvorming willen verkrijgen, met name over de door de rechtbank aangenomen zorgplicht, de aan de Staat toekomende beleidsruimte en de uitleg van internationaal recht.^[3]
Landsadvocaat mr. Houtzagers en mr. Brans (Pels Rijcken & Drooglever Fortuijn) hebben op 12 april 2016 voor grieven gememoreerd.^[4] In deze editie treft u tevens een interview met de Landsadvocaat waarin hem wordt gevraagd naar de Landsadvocatuur en dit hoger beroep. Bij het 162 pagina’s en 29 grieven tellende stuk zijn 74 producties in het geding gebracht en men kan niet anders dan medelijden hebben met de stagiair die belast was met het kopieerwerk. Het gaat het bestek van dit artikel dan ook te buiten om de memorie integraal te behandelen. Ik zal mij beperken tot de essentie van het vonnis en te buiten gaan aan de grieven gericht tegen de aan de aan de onrechtmatige daad ten grondslag gelegde zorgplicht. Die zorgplicht ziet – volgens de rechtbank – op de kern van de zaak: de vraag of op de Staat jegens Urgenda de rechtsplicht rust om de Nederlandse uitstoot van broeikasgassen verder te beperken dan het huidige regeringsbeleid zal kunnen doen. De opbouw van dit artikel is als volgt. Eerst zal het geschil dat de aanleiding voor de uitspraak was summierlijk uiteen worden gezet. Vervolgens wordt ingegaan op de overwegingen van de rechtbank die aan de zorgplicht ten grondslag liggen en zullen deze worden afgezet tegen de daartegen aangevoerde grieven.

Het geschil
De Staat is het er met Urgenda en de overgrote meerderheid van de mensen die aan deze kant van de Atlantische Oceaan wonen over eens dat klimaatverandering onomkeerbare en onmiskenbaar gevaarlijke gevolgen teweegbrengt voor zowel het milieu als de mens.^[5] Ook zijn partijen het er over eens dat de uitstoot van broeikasgassen drastisch moet worden teruggebracht. Wat partijen verdeeld houdt is de vraag of het huidige klimaatbeleid van de Staat daarvoor voldoende is. De Staat stelt dat hij met zijn huidige beleid, dat zich richt op een broeikasgasreductie van 40% in 2030 ten opzichte van 1990, aan de volgens nationaal en internationaal recht op hem rustende verplichtingen voldoet. Urgenda is van mening dat er geen genoegen mag worden genomen met een reductie van minder dan 25 % voor het jaar 2020 ten opzichte van 1990, wat met het huidige beleid onmogelijk is.

De Rechtbank Den Haag
Alvorens op grond van artikel 6:162 BW een handeling te kunnen verbieden moet worden vastgesteld dat die onrechtmatig is. Blijkens dat artikel kan als onrechtmatige daad worden aangemerkt een inbreuk op een recht, een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht of een doen of nalaten in strijd met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt.

De rechtbank kan niet tot de slotsom komen dat de Staat jegens Urgenda handelt in strijd met een wettelijke plicht. Uit de Grondwet, waarin is bepaald dat de zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu (artikel 21), het VN-Klimaatverdrag en het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie kan niet een rechtsplicht van de Staat jegens Urgenda worden afgeleid. Ook kan geen sprake zijn van inbreuk op de subjectieve rechten beschreven in de artikelen 2 – het recht op leven – en 8 – het recht op een privéleven – van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.

Wel kan volgens de rechtbank aan de hand van het geheel van verdragenrecht, Europees recht en nationale wet- en regelgeving de vraag worden beantwoord of de Staat een zorgplicht schendt en daarmee in strijd handelt met de maatschappelijke betamelijkheid. Dit gebeurt op de eerste plaats door te bepalen hoeveel beleidsruimte de Staat toekomt en op de tweede plaats door te bepalen welke mate van zorg ten minste in acht genomen moet worden.^[6] De Staat spreekt hierbij van een ‘reflexwerking’. Reflexwerking houdt in dat de rechter bij de toepassing en invulling van nationaalrechtelijke open normen en begrippen, zoals de maatschappelijke betamelijkheid, rekening houdt met niet rechtstreeks werkende volkenrechtelijke verplichtingen. Dit volgt uit het beginsel dat normen van nationaal recht in beginsel niet zo mogen worden uitgelegd of toegepast dat de Staat daardoor in kwestie een volkenrechtelijke verplichting schendt. Een uitzondering hierop is het geval waarin maar één uitleg of interpretatie mogelijk is. Dit beginsel volgt weer uit het uitgangspunt dat een Staat wordt vermoed zijn volkenrechtelijke verplichtingen te willen nakomen.^[7] Het voorgaande geldt ook grotendeels voor Europees recht.

Beginselen van het internationale klimaatbeleid
Hoewel de focus van dit artikel op het juridisch kader van de zorgplicht ligt wil ik u een korte uiteenzetting van een aantal beginselen van het internationale klimaatbeleid waaraan ook Nederland is gebonden niet ontzeggen. Naast de relevantie in deze procedure zijn de hierna te noemen beginselen ook van belang voor een beter begrip van de ratio achter het bestrijden van klimaatverandering. Een jurist dient immers behalve voor het recht ook aandacht te hebben voor het daarmee beoogde doel en daardoor beschermde belang. Dat levert overigens in de kroeg ook een beter gespreksonderwerp op. Het verschil tussen het vertellen van een verhaal over de reflexwerking van internationaal recht en het vertellen van een verhaal over het belang van klimaatbescherming is dat u in het eerste geval de volgende dag gegarandeerd alleen ontbijt.

Bij de indirecte verticale werking van (internationale) verplichtingen zijn onder meer de artikelen 2 en 3 van het VN-Klimaatverdrag, waarin doelstellingen en beginselen van het internationale klimaatbeleid zijn geformuleerd, in acht genomen. Relevant in deze zaak zijn het beginsel van de bescherming van toekomstige generaties op basis van billijkheid, het voorzorgsbeginsel en het duurzaamheidsbeginsel.

Het beginsel van bescherming van het klimaatsysteem ten behoeve van toekomstige generaties op basis van billijkheid houdt in dat de huidige generatie toekomstige generaties waarborgt tegen het in onevenredige mate dragen van de gevolgen van klimaatverandering. Ook vloeit uit dit beginsel voort dat ontwikkelde landen meer moeten bijdragen aan het tegengaan van klimaatverandering. Ontwikkelde landen hebben hun welvaart immers grotendeels te danken aan het gebruik van fossiele brandstoffen en zijn ook uit historisch perspectief de voornaamste boosdoeners. De slotsom is dat de klimaatnota wordt gepresenteerd aan de huidige bevolking van de meest ontwikkelde landen.^[8]

Er is ook nu nog sprake van wetenschappelijke onzekerheid over de vraag of klimaatverandering werkelijk plaatsheeft en schade berokkent. Een oeverloze discussie die ons een laatste kans op het tegengaan van klimaatverandering zou ontnemen wordt voorkomen door het voorzorgsbeginsel. Dat stelt dat staten reeds dienen te anticiperen op het voorkomen of inperken van de oorzaken van klimaatverandering of het voorkomen of inperken van de nadelige gevolgen daarvan.^[9] Zoals door Urgenda gesteld en door de rechtbank herhaald:
‘’het proberen af te remmen van klimaatverandering is als het afremmen van een olietanker die al tientallen kilometers uit de kust de motor moet afzetten om de kade niet te rammen. Indien men dat pas doet zodra de kade in zicht is, zal de kade niet lang daarna onvermijdelijk geramd worden.’’

Het duurzaamheidsbeginsel brengt tot uitdrukking dat staten duurzame ontwikkeling zullen bevorderen. Niet alleen moeten maatregelen worden genomen om de huidige bronnen van vervuiling tegen te gaan, maar ook moet bijvoorbeeld worden bewerkstelligd dat de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen in de toekomst wordt verminderd.^[10]

De zorgplicht volgens de rechtbank
De rechtbank heeft geoordeeld dat de Staat onbetamelijk en daarmee onrechtmatig heeft gehandeld door in strijd met een door haar aangenomen ongeschreven en open zorgvuldigheidsnorm onvoldoende mitigerende maatregelen te treffen ter voorkoming van klimaatverandering. Onder mitigerende maatregelen wordt hier verstaan: maatregelen strekkende tot het reduceren of wegnemen van schadelijke gevolgen. Een dergelijke zorgplicht is in de rechtspraak niet eerder aangenomen en is door de rechtbank als volgt vormgegeven:

In het bekende Coca Cola/Duchateau-arrest is door de Hoge Raad reeds in 1965 aangenomen dat het onbetamelijk en daarmee onrechtmatig kan zijn om voor anderen een gevaarlijke situatie te creëren.^[11] Ofschoon ook de rechtbank inzag dat het open laten staan van een kelderluik een wezenlijk andere situatie is dan het treffen van onvoldoende maatregelen ter voorkoming van een klimaatcatastrofe, heeft zij geoordeeld dat het leerstuk van de gevaarzetting verwantschap vertoont met het thema gevaarlijke klimaatverandering.

Aan de gevaarzettingsjurisprudentie zijn de volgende criteria ontleend voor de beantwoording van de vraag of de Staat maatschappelijk onzorgvuldig heeft gehandeld:

• de aard en omvang van de schade als gevolg van klimaatverandering;
• de bekendheid en voorzienbaarheid van deze schade;
• de kans dat gevaarlijke klimaatverandering zich zal verwezenlijken;
• de aard van de gedraging (of het nalaten) van de Staat;
• de bezwaarlijkheid van het treffen van voorzorgsmaatregelen; en
• de beleidsvrijheid die, met inachtneming van de publiekrechtelijke beginselen, aan de Staat toekomt bij de uitvoering van zijn publieke taak.^[12]

De rechtbank heeft aangenomen dat de reductiedoelstellingen in het door de Staat in overeenstemming met het VN-Klimaatverdrag opgestelde beleid onvoldoende afdoen aan de kans op gevaarlijke klimaatverandering en dat de Staat sinds 1992, maar zeker vanaf 2007, bekend is met de opwarming van de aarde en de daaraan verbonden risico’s. Dit brengt voor de Staat een zware zorgplicht met zich mee om maatregelen te treffen ter voorkoming daarvan. Tevens heeft hij de macht om controle uit te oefenen over het collectieve Nederlandse emissieniveau en zou het naleven van de zorgplicht geen onevenredig zware last zijn voor het land – in economisch opzicht, of voor de Staat – wegens beperkte middelen.^[13]

De zorgplicht volgens de Staat – reflexwerking?
De Staat voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat de Staat een zorgplicht heeft geschonden door niet aan de zorgvuldigheidsnorm te voldoen die volgt uit verschillende internationale verdragen en beginselen. De Staat stelt dat die verdragen en beginselen niet de reflexwerking kunnen hebben die de rechtbank daaraan toekent. De rechtbank heeft aangenomen dat uit die juridische instrumenten geen rechtstreekse rechtsplicht voor de Staat jegens Urgenda voortvloeit en de Staat stelt dat die ook indirect niet van toepassing kunnen zijn, zeker nu de aan het vonnis ten grondslag liggende vordering een afweging van abstracte en algemene maatschappelijke belangen vergt en het reductiebevel in ieder geval de economische belangen raakt van veel natuurlijke personen en bedrijven die niet in de procedure vertegenwoordigd zijn.

Zoals de rechtbank stelt en hierboven is aangehaald ziet reflexwerking op het rekening houden met internationale verplichtingen bij de toepassing en invulling van nationaalrechtelijke open normen en begrippen. De Staat is van mening dat er hier van een reflexwerking geen sprake kan zijn omdat de rechtbank geen norm van nationaal recht uitlegt die in strijd komt met internationaalrechtelijke verplichtingen.^[14]

Voorts stelt de Staat dat de rechtbank artikel 93 van de Grondwet geweld aandoet. Ingevolge dat artikel kunnen verdragsbepalingen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties alleen dan doorwerken in de Nederlandse rechtsorde indien deze naar aard en inhoud eenieder kunnen verbinden. Nu de rechtbank heeft vastgesteld dat in casu aan de aangehaalde internationaalrechtelijke bepalingen geen rechtstreekse werking toekomt, zouden die zich ook niet lenen voor de invulling van een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm. Daarnaast zou de rechtbank onvoldoende hebben vastgesteld hoe de aangehaalde verdragen en beginselen doorwerken. Het naar het oordeel van de Staat onwenselijke gevolg hiervan is dat het in de jurisprudentie en literatuur gemaakte onderscheid tussen verdragen en beginselen met en zonder rechtstreekse werking vervaagt. Daarbij wordt teruggegrepen naar de uit het Van Gend & Loos-arrest stammende criteria dat bepalingen van internationaal recht – in Van Gend & Loos werd nog slechts gesproken van Gemeenschapsrecht, thans Unierecht – die voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn, rechtstreekse werking hebben, dat wil zeggen rechtstreeks rechten en verplichtingen voor burgers in het leven roepen.^[15] Het hof zal deze grief moeten beoordelen in het licht van de vaste, aan het vonnis ten grondslag liggende, jurisprudentie dat (open normen van) nationaal recht door de indirecte toepassing van niet-rechtstreeks werkende bepalingen van internationaal recht kunnen worden ingevuld.^[16]

Ook stelt de Staat dat de invulling en toepassing die de rechtbank aan verdragen, beginselen en de reflexwerking daarvan geeft het onwenselijke gevolg kan hebben dat staten in de toekomst minder snel bereid zullen zijn tot het aangaan van verdragen – een klassiek argument tegen rechterlijk activisme in internationaal recht. Immers, een soevereine staat zal zich alleen willen verbinden wanneer zij bij het aangaan van die verbintenis kan vaststellen wat de omvang van zijn verplichtingen zal zijn.

Verder gaat de Staat in op de verschillende door de rechtbank aangehaalde verdragen en beginselen met een uiteenzetting van de redenen waarom die zich niet lenen voor toepassing met behulp van de reflexwerking. Tot slot voert de Staat aan dat de rechtbank onvoldoende heeft gemotiveerd hoe de genoemde verdragen en beginselen de zorgvuldigheidsnorm invullen. Er mist een vertaalslag, aldus ook de Landsadvocaat in het in deze editie opgenomen interview. Er zou onvoldoende concreet zijn gemaakt wat het betekent dat die internationale verplichtingen een belangrijk gezichtspunt vormen bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het handelen van de staat.

Tot slot
Zoals ik ook in de inleiding duidelijk heb willen maken is hetgeen u zojuist heeft gelezen geen compleet overzicht van alle intrigerende aspecten van het Urgenda-vonnis. Het is een uiteenzetting van de omvang van de rechtsstrijd over de kern van de zaak – de zorgplicht. De rechtbank is met Urgenda van mening dat het overheidsbeleid onvoldoende is om de Nederlandse uitstoot van broeikasgassen dusdanig te reduceren dat gevaarlijke klimaatverandering wordt tegengegaan. Aan de Staat is een reductiebevel opgelegd op grond van een door de rechtbank aangenomen ongeschreven zorgvuldigheidsnorm, ingevuld door verschillende niet-rechtstreeks werkende normen en beginselen van nationaal en internationaal recht. De Staat ageert tegen de onderbouwing van de zorgplicht, in het bijzonder tegen de aan normen en beginselen toegekende indirecte werking en de vertaalslag naar die zorgplicht middels het leerstuk van de reflexwerking.

Het elegante vonnis bevat veel meer elementen die een uiteenzetting waardig zijn. Zo zijn overwegingen over de ontvankelijkheid van Urgenda en de staatsrechtelijke implicaties die het vonnis gelet op de trias politica heeft dankbare onderwerpen voor juridisch-dogmatisch onderzoek en ook de passage over de proportionele benadering van de causaliteit leent zich nog maar net niet voor het nachtkastje. Voor wie zich in het onderwerp interesseert, of voor wie enigszins wanhopig om een scriptieonderwerp verlegen zit, is de special die het NJB in 2015 aan het vonnis wijdde een goed startpunt. Zeker is dat het hoger beroep met veel belangstelling gevolgd zal worden en dat deze procedure nog veel kopiërende stagiaires hun nachtrust zal kosten.

^[1] Stijn Winters is masterstudent Privaatrechtelijke Rechtspraktijk aan de Universiteit van Amsterdam. Naast zijn hoofdredacteurschap bij ALIBI is hij als juridisch medewerker verbonden aan Hammerstein Advocaten N.V.

^[2] Rechtbank Den Haag 24 juni 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:7145.

^[3] Kamerbrief d.d. 1 september 2015, kenmerk: IenM/BSK-2015/164914.

^[4] Memorie van grieven zijdens de Staat d.d. 12 april 2016, te vinden op: www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/klimaatverandering/documenten/publicaties/2016/04/09/memorie-van-grieven-9-4-2016, laatst bekeken op 7 februari 2017.

^[5] R.o. 4.64 en MvG punt 1.2.

^[6] Rechtsoverweging 4.52.

^[7] Rechtsoverweging 4.43.

^[8] Rechtsoverweging 4.57.

^[9] Rechtsoverweging 4.58.

^[10] Rechtsoverweging 4.59.

^[11] Hoge Raad 5 november 1965, ECLI:NL:HR:1965:AB7079 (Kelderluik).

^[12] R.o. 4.63.

^[13] Rechtsoverweging 4.83 – 4.86.

^[14] MvG punt 4.13.

^[15] Vgl. HvJ EG 5 februari 1963, ECLI:EU:C:1963:1 (Van Gend & Loos) en HR 1 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP3044.

^[16] Zie ter illustratie voor de indirecte werking van het EVRM HR  ECLI:NL:HR:2005:AS7054, r.o. 3.4 en 3.5 en HR ECLI:NL:HR:2008:BD7033.