Besluit Adviescollege levenslang: symboolpolitiek of humanitaire herziening?

Anne Weersink*

In 2016 verklaarde het Europese Hof van de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) in de zaak Murray dat Nederland schuldig was aan een inbreuk op art. 3 EVRM.[1]De levenslange gevangenisstraf bleek in strijd met het verbod op foltering, onmenselijke of vernederende behandeling en bestraffing. Art. 10 Wetboek van Strafrecht (Sr) zou hiermee in strijd komen.Hieraan lag ten grondslag dat een effectieve kans op vrijlating ontbrak. Nederland is dan ook een van de weinige landen in de Europese Unie die deze straf nog kent zonder mogelijkheid tot voorwaardelijke invrijheidsstelling (hierna: VI). Er rees steeds meer kritiek op de levenslange gevangenisstraf, nu het inhumaan zou zijn om geen perspectief op vrijlating te bieden. In reactie hierop ontwierp staatssecretaris Klaas Dijkhoff het Besluit Adviescollege levenslanggestraften (hierna: Besluit ACL), dat in december 2016 in werking is getreden. Er bestond twijfel of met dit besluit de levenslange gevangenisstraf wel voldoende zou zijn herzien. Een belangrijk punt van kritiek was dat het besluit in de praktijk niet voor voldoende verandering zou zorgen en aldus vooralsnog strijdig zou zijn met het EVRM.

Op 19 december 2017 beëindigde de Hoge Raad de onduidelijkheid over de vraag of de levenslange gevangenisstraf in de zin van art. 10 Sr in strijd is met art. 3 EVRM. Hiermee gaf zij aan dat het Besluit ACL haar doel heeft bereikt, te weten de mogelijkheid levenslang op te leggen zonder in strijd te komen met art. 3 EVRM. Echter is het nog maar de vraag of levenslang nu wel daadwerkelijk een humane straf is geworden of dat hier enkel sprake is van symboolpolitiek. Dit zou betekenen dat Nederland indirect alsnog een onmenselijke bestraffing op zou leggen.

Achtergrond

Levenslang betekent in Nederland ook daadwerkelijk een straf voor het leven. In 1870 werd de doodstraf in vredestijd in Nederland afgeschaft. De straf zou niet meer in de huidige maatschappij meer passen.[2]Dit was mede te wijten aan het onomkeerbare karakter van de doodstraf.[3]Dientengevolge werd levenslang de vervanging voor de doodstraf. Voorheen was gratie de enige mogelijkheid tot vrijlating. Gratie voor een levenslange gevangenisstraf is sinds 1986 maar één keer verleend, aan een terminaal zieke gedetineerde.[4]

Het EHRM heeft in 2013 in de zaak Vinter t. V.K. vereisten gegeven waaraan een rechtsmatige levenslange straf moest voldoen.[5]Een levenslange gevangenisstraf is mogelijk, mits deze te rechtvaardigen blijft. Er moet een ‘prospect of release’ zijn en een mogelijkheid tot herziening. De iure en de facto zouden moeten kunnen worden gereduceerd.[6]Niet alleen moet het recht het toestaan, maar het moet ook effectief gebeuren. Zoals eerder genoemd is het in Nederland mogelijk om de straf te verkorten door middel van gratie, maar de facto leidt dit zelden tot VI in gevallen betreffende levenslang. Daarbij zou voor levenslang de desbetreffende gevangene gevaarlijk moeten blijven voor de samenleving. Levenslang is volgens het EHRM alleen mogelijk indien het de gevangene een reële mogelijkheid tot herziening geeft en de straf gerechtvaardigd blijft.

Nederland leek daar met haar gratiesysteem niet aan te voldoen en in 2016 werd dit bevestigd in de zaak Murray t. Koninkrijk der Nederlanden.[7]Het EHRM oordeelde dat Nederland art. 3 EVRM schond en zo tegen mensenrechtelijke standaarden inging. Er was geen sprake van een automatische herziening, noch van resocialisatie.

In 2017 leek het EHRM de vereisten van het Vinter arrest te verzachten in het arrest Hutchinson t. V.K.[8]De regels voor VI waren immers sinds het Vinter-arrest niet aangepast. Toch werd de koers die met het Vinter-arrest is ingezet niet veranderd, maar juist expliciet in het Hutchinson arrest herhaald. Volgens het Court of Appeal geldt dat de review-procedures voor levenslanggestraften alleen in uitzonderlijke gevallen kunnen leiden tot VI. Deze gevallen zijn niet nader gespecificeerd of verbonden aan duidelijke criteria. Ten gevolge hiervan zouden veroordeelden zelf duidelijk moeten maken wat, zonder duidelijk richtlijnen, in hun geval uitzonderlijk is. De criteria gegeven in Vinter zijn zodoende nog steeds van toepassing.

Dijkhoff

Het Besluit ACL, ten gevolge waarvan de Hoge Raad art. 10 Sr niet meer in strijd achtte met art. 3 EVRM, is opgesteld door staatssecretaris Dijkhoff.
Zijn motivatie achter het besluit is bekritiseerd als ‘windowdressing’. Er zou geen praktische mensenrechtelijke vooruitgang plaatvinden, maar enkel op papier een verbetering lijken.
Dijkhoff zou met het besluit immers enkel ten doel hebben om de mogelijkheid levenslang op te leggen weer terug te brengen. Rechters weigerden deze straf op te leggen, nadat zij strijdig met het EVRM was verklaard. Dijkhoff gaf zijn mening ook duidelijk prijs in een interview voor het tv-programma Nieuwsuur:  “Wat ik wil is hier niet doorslaggevend in, want dan zou inderdaad niemand meer vrij komen. De nabestaanden hebben levenslang en de dader ook.”[9]De nadruk van Dijkhoff ligt klaarblijkelijk niet bij de zorg van de levenslanggestraften, maar bij het beschermen van de mogelijkheid levenslang in de toekomst op te kunnen leggen. Nu hij in feite door het EHRM is gedwongen tot dit besluit, heeft Dijkhoff toegegeven geen probleem te hebben met ‘windowdressing’. Zijn doel was dan ook om ervoor te zorgen dat het strafrechtelijke systeem weer in lijn was met het EVRM, en te realiseren dat het besluit niet verder zou gaan dan het bieden van een ‘redelijk perspectief’. Dit leidt tot de vraag of levenslang wel een humane straf is geworden of dat hier sprake is van symboolpolitiek, iets waar Dijkhoff geen probleem mee lijkt te hebben. Dit zou tot gevolg hebben dat de levenslange gevangenisstraf in de praktijk, ondanks het Besluit ACL, onmenselijk zou zijn.

Het Besluit Adviescollege Levenslanggestraften

Het Besluit ACL is met ingang van 1 december 2016 in werking getreden en per 1 juli 2017 gewijzigd.[10]In het Besluit ACL werd vastgelegd dat een mogelijkheid tot herbeoordeling openstaat 25 jaar na oplegging van de levenslange gevangenisstraf. Er moet uiterlijk twee jaar van tevoren een eerste advies zijn uitgegeven door het ACL. Het advies is gericht op de re-integratieactiviteiten voor welke de gestrafte eventueel in aanmerking komt. Ook krijgen levenslanggestraften tot de eerste advisering resocialisatie-activiteiten aangeboden.[11] Het Adviescollege zou uit moeten gaan van het recidiverisico, de delictgevaarlijkheid, het gedrag en de ontwikkeling van de levenslanggestrafte gedurende zijn detentie, de impact op de slachtoffers en nabestaanden en in aansluiting daarop de vergelding. Ook van belang is dat op grond van art. 7 van het Besluit ACL de Minister van Justitie en Veiligheid gemotiveerd een andere beslissing kan nemen, indien het Adviescollege adviseert om re-integratieactiviteiten aan te bieden. Vooral op deze criteria en de laatstgenoemde bevoegdheid van de Minister is kritiek.

Kritiek

Vooraanstaand advocaat Wim Anker is een prominente criticus van het Besluit ACL. “Elke dag van een levenslanggestrafte is gelijk aan de vorige dag. Naarmate het verblijf langer duurt, dunt de sociale kring uit. Dan wordt een leven lethargisch, perspectiefloos, horizonloos, is er moedeloosheid, wanhoop. De deur is voorgoed dicht.” Daarom moet volgens Anker de zwaarte van de straf niet worden onderschat. Anker heeft twee punten van kritiek. Ten eerste is hij er niet van gediend dat de staatssecretaris (dan wel Minister) betrokken zou zijn in het Adviescollege. Anker meent dat dit niet passend is. Deze taak dient toe te komen aan een ‘puur rechtelijke instantie’, zonder politieke inmenging. Ten tweede zou de eerste 25 jaar enkel op de vergelding zijn gericht zonder proefverlof of resocialisatie. Volgens Anker is terugkeer in de normale wereld niet haalbaar zonder deze middelen.[12]Inmiddels is het besluit gewijzigd, waardoor resocialisatie vanaf het begin plaatsvindt. Er is echter geen sprake van proefverlof. Volgens Anker was levenslang zoals het voorheen bestond in Nederland, waar sinds 1986 maar een enkele keer gratie is verleend, toe aan verandering. Het Besluit ACL schiet hier echter tekort, nu het verder had moeten gaan om de mensenrechten verder te waarborgen. De kritiek op het Besluit ACL omtrent de geringe veranderingen voor de levenslange gevangene zijn geen gehele verrassing, gezien de standpunten van diens ontwerper.

Uiteraard bestaat ook de mogelijkheid om een alternatief te vinden voor de levenslange gevangenisstraf. Hierbij is de meest voor de hand liggende optie het verhogen van de maximale tijdelijke gevangenisstraf van 30 naar 40 jaar.[13]Heel overtuigend is dit alternatief niet, vooral omdat de meeste kritiek gericht is op de wijze van uitvoering van de levenslange straf en niet op de straf in abstracto. Daarbij zou de verhoging van 30 naar 40 jaar niet zeer voordelig zijn voor levenslang gestraften die nu na 25 jaar reeds kans op herziening zouden hebben. Dan zou het kunnen voorkomen dat de levenslanggestrafte eerder vrij zou komen dan wanneer hij de tijdelijke straf van 40 jaar zou hebben gekregen. Desalniettemin is dit alternatief  in sommige landen wel degelijk geïmplementeerd. In Portugal bestaat de levenslange gevangenisstraf bijvoorbeeld niet meer sinds de grondwettelijke afschaffing ervan in 1976. Het maximum is daar 25 jaar, wat volgt uit de gedachte dat straffen enkel menselijk zijn indien ze een opvoedkundige functie hebben.[14]Daarbij wordt overwogen dat levenslang een mogelijke bron van machtsmisbuik zou kunnen opleveren.[15]Het principe van de rechtszekerheid brengt namelijk een verplichting tot determineerbaarheid van straffen met zich mee.[16]^,[17]Een ander voorbeeld is Duitsland, waar een VI al naar 15 jaar mogelijk is. Wel is vereist dat geen sprake is van een bijzonder ernstige mate van schuld en moet de VI verantwoord worden geacht gelet op publieke veiligheidsbelangen.[18]Indien sprake is van een zeer ernstig misdrijf, zal niet na 15 jaar maar na 18 tot 22 jaar worden bekeken of de veroordeelde in aanmerking komt voor een VI.[19]Bij deze zeer ernstige misdrijven is van belang dat de mate van schuld de opschorting van de levenslange gevangenisstraf niet verhindert.[20]Dit staat in sterk contrast met de Nederlandse wetgeving waarbij het doel van de levenslange gevangenisstraf het voorkomen van vrijlating lijkt te zijn.

Conclusie

Resumerend zijn de criteria aan welke een legitieme levenslange gevangenisstraf moet voldoen een mogelijkheid tot herziening en rechtvaardiging van de straf. Uit het Hutchinson-arrest bleek dat het EHRM deze vereisten niet zeer strikt interpreteerde, ook indien al is aangegeven dat de herzieningsprocedure alleen in uitzonderlijke gevallen zou leiden tot VI, en de vereisten van ‘uitzonderlijke gevallen’ niet worden gespecificeerd. In deze context is het begrijpelijk dat Dijkhoff de veranderingen die in het Besluit ACL besloten liggen voldoende achtte voor een toetsing door het EHRM aan art. 3 EVRM. Zijn motief om het merendeel van de levenslanggestraften daadwerkelijk voor de rest van hun leven in gevangenschap te houden en daarmee de effectieve humanitaire herziening in te perken, blijkt uit verschillende onderdelen van het besluit. Dit wordt duidelijk door niet alleen de vergelding mee te wegen, maar ook door de Minister van Justitie en Veiligheid de bevoegdheid te geven om gemotiveerd een andere beslissing te nemen dan het Adviescollege heeft aanbevolen. Deze politieke inmenging is echter nog omstreden. Daarentegen beoogt het Besluit ACL wel met behulp van re-integratie- en resocialisatieactiviteiten de kans op een succesvollere terugkeer in de samenleving voor de levenslanggestrafte te verhogen, die wel in aanmerking zou komen voor een VI. Overigens houdt het adviescollege rekening met het recidiverisico, de delictgevaarlijkheid enhet gedrag en de ontwikkeling van de levenslanggestrafte gedurende zijn detentie, net als met de impact op de slachtoffers en nabestaanden. Ook dit is in lijn met de criteria uit de jurisprudentie.

Het Besluit ACL is zeker een stap in de goede richting, maar het is nog onduidelijk of het in de praktijk ook de leefomstandigheden zal verbeteren. De reële kans op vervroegde vrijlating is een houvast voor levenslanggestraften. Indien dit echter in de praktijk enkel symbolisch blijkt te zijn om het EHRM tevreden te houden, zal het Besluit ACL hoogstwaarschijnlijk na een volgende EHRM-procedure moeten worden herzien.

*Anne Weersink is bachelorstudente Rechtsgeleerdheid aan de Universiteit van Amsterdam.

[2]Met uitzondering van een tijdelijke terugkeer na afloop van de Tweede Wereldoorlog.

[3]Kamerstukken II 1869/70, 80, p. 4 (MvT).

[4]De Rechtspraak, Levenslang, www.rechtspraak.nl/Uitspraken-en-nieuw/Themas/Levenslang, (laatst bekeken op: 03-05-2018).

[5]EHRM 9 juli 2013, 3896/10 (Vinter t. V.K.).

[6]Met de iure en de facto wordt respectievelijk bedoeld het formele recht en de praktijk.

[7]EHRM 26 april 2016, 10511/10 (Murray t. Nederland).

[8]EHRM 17 januari 2017, 57592/08 (Hutchinson t. V.K.).

[9]‘Nieuwsuur’ , NPO, NOS en NTR Nederland 2, 2 juni 2016.

[10]Gebaseerd op het besluit van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 25 november 2016, Stcrt. 2016, nr. 64365, laatstelijk gewijzigd bij besluit van 6 juni 2017, Stcrt.2017, 32577.

[11]‘Periodieke Advisering en Herbeoordeling’ Stcrt2016, nr. 65365, 1 december 2016.

[12]S. Altema, ‘Toetsing levenslang is een farce’, de Leeuwarder Courant 8 september 2016.

[13]F. Van Oosten, ‘ Geen levenslang? Verhoog dan straffen op moord en doodslag’, Trouw26 juni 2015.

[14]F. van Laanen, Levenslange gevangenisstraf in het sanctiestelsel van de eenentwintigste eeuw. Nijmegen:

Wolf Legal Publishers 2003. p.427

[15]I. Casier & P. De Hert, De levenslange gevangenisstraf: geen evident mensenrechtelijk alternatief voor de doodstraf, Vrije UniversiteitBrussel 2012.

[16]Art. 30.1 van de Portugese Grondwet: “No one may be subjected to a sentence or security measure involving deprivation or restriction of freedom for life or for an unlimited or indefinite term.”

[17]D. Van Zyl Smit, ‘Life imprisonment as the ultimate penalty in international law: a human rights perspective’ Criminal Law Forum 1999, p. 29.

[18]Art. 57a en 57 van het Strafgesetzbuch.

[19]A.M. van Kalmthout & P.J.P. Tak, Ups en downs van de minimumstraf, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2003, p. 110.

[20]Art. 57a lid 1 Strafgesetzbuch.