brexit-1478118_1920

‘De Brexit: een ‘blessing in disguise’?’

Wolter J. E. Wierda

‘Juridische gevolgen en complicaties van een Brexit’

Inleiding

Het zal niemand ontgaan zijn: op donderdag 23 juni 2016 vond het niet-bindende referendum over het EU-lidmaatschap van het Verenigd Koninkrijk plaats. Dat het controversiële referendum zou plaatsvinden was al even bekend. Met het kalkoenvet op zijn lippen herhaalde Cameron rond de kerstdagen zijn populaire belofte: ‘there will be an in-out referendum by the end of 2017 – it is written into law’.

De uitslag was niettemin verrassend. Uit een opkomst van 72,21% van de kiesgerechtigden kruiste 51,89% (of te wel 17.410.742 Britten) het ‘Leave’ vakje aan.[1] Het was onbetwist een klinkende overwinning voor zowel Nigel Farage en zijn kornuiten alsook voor het gestaag groeiende EU-scepticisme in Europa. De tweede overwinning welteverstaan, na het Nederlandse referendum over het associatieverdrag – dat overigens in zonder al te veel scrupules van tafel is geveegd.[2]

Het Britse resultaat wierp met name de vraag op: ‘wat nu’? Nooit eerder trad een Lidstaat namelijk úit de Europese Unie. Weliswaar had Cameron beloofd naar de uitkomst te zullen handelen, zijn snelle opstappen en het aantreden van Theresa May verduidelijkte de situatie niet.[3] Niettemin zijn de onderhandelingen inmiddels voorzichtig begonnen en lijkt de Europese Unie opeens zelf haast te hebben.[4]

Dit stuk biedt een uiteenzetting van de complicaties rondom Brexit en een antwoord op de vraag wat een uittreding in de praktijk betekent.

Juridisch Kader

Het Verdrag voorziet uit hoofde van Artikel 50 in de mogelijkheid tot uittreding. Lid 1 luidt: ‘Een lidstaat kan overeenkomstig zijn grondwettelijke bepaling besluiten zich uit de Unie terug te trekken’. Lid 2 voegt toe: ‘De lidstaat die besluit zich terug te trekken, geeft kennis van zijn voornemen aan de Europese Raad. In het licht van de richtsnoeren van de Europese Raad sluit de Unie na onderhandelingen met deze staat een akkoord over de voorwaarden voor zijn terugtrekking, waarbij rekening wordt gehouden met het kader van de toekomstige betrekkingen van die staat met de Unie […]’. Lid 3 bepaalt voorts: ‘De Verdragen zijn niet meer van toepassing op de betrokken staat met ingang van de datum van inwerkintreding van het terugtrekkingsakkoord of, bij gebreke daarvan, na verloop van twee jaar na de in lid 2 bedoelde kennisgeving, tenzij de Europese Raad met instemming van de betrokken lidstaat met eenparigheid van stemmen tot verlenging van deze termijn besluit.’. Lid 5 besluit: ‘Indien een lidstaat die zich uit de Unie heeft teruggetrokken, opnieuw om het lidmaatschap verzoek, is op zijn verzoek de procedure van artikel 49 van toepassing’.

Hoewel bij de Europese Unie de uitslag is binnen gekomen, is onduidelijk of de kennisgeving, conform lid 2, nu reeds ‘officieel’ gedaan is. Na deze kennisgeving, zo schrijft lid 3 voor, volgt een tijdslimiet van twee jaren voor waarin tot een akkoord moet worden gekomen ‘over de voorwaarden voor uittreding’ in ‘het kader van de toekomstige betrekkingen’.

Uit lid 3 volgt tevens dat de verdragen niet meer van toepassing zijn nadat het akkoord wordt gesloten, of na verloop van de twee jaren. Door de verwachting dat het onderhandelingsproces niet erg vlot zal verlopen verandert er de komende twee jaren in ieder geval dus weinig. Het VK zou zelfs weer kunnen besluiten tot toetreding op een later tijdstip, zo volgt uit lid 5.

Juridische complicaties en consequenties vanuit Brits (constitutioneel) perspectief

In de eerste plaats zijn er na het referendum een aantal rechtszaken aanhangig gemaakt die de vraag opwerpen of het referendum de uittredingsbeslissing wel heeft kunnen doen, en of daartoe niet uitsluitend het Britse parlement bevoegd is.[5] Er bestaat dus een kans dat het Britse parlement zich alsnog over de kwestie zal buigen.

Vanuit Brits perspectief rijzen er ook moeilijkheden omtrent constitutionele vraagstukken. De constitutie van het Verenigd Koninkrijk wordt, anders dan bijvoorbeeld de Nederlandse, getypeerd als ongeschreven daar deze bestaat uit een verzameling van wetten, gewoonten en principes. Tevens heeft het Verenigd Koninkrijk, ten aanzien van Europees en internationaal recht, een dualistische visie. Europese wetgeving moet daardoor apart omgezet moet worden in de Britse rechtsorde en heeft niet ‘automatische’ rechtstreekse werking, zoals bij ‘monistische’ landen als Nederland het geval is. In het Verenigd Koninkrijk is deze omzetting met name door de ‘European Communities Act 1972 (ECA)’ gebeurd.

Het referendum is, zoals eerder opgemerkt, in principe slechts raadgevend. De ‘European Union Referendum Act 2015’ waaruit het referendum ontsproten is bevatte geen bepalingen omtrent het juridische effect van het referendum.[6] Technisch gezien heeft de regering dus, zoals door velen reeds opgemerkt, de keuze om het referendum te negeren. [7] Dat was bijvoorbeeld anders met het in 2011 gehouden referendum over het kiesrecht, ten aanzien waarvan het effect wél voorgeschreven was.       Desalniettemin voorzagen het Schotse onafhankelijkheids-referendum uit 2014, en het in 1975 gehouden lidmaatschapsreferendum over de interne markt, hadden evenmin in bepalingen over hun effect, en zijn zij beide gehonoreerd. Algemeen wordt daarom aangenomen dat de regering van het Verenigd Koninkrijk de uitslag zal (moeten) respecteren.[8] In een rapport van de Britse Constitution Society wordt voorts opgemerkt, dat zelfs wanneer wordt aangenomen dat uit artikel 50 de mogelijkheid volgt dat herroeping van (kennisgeving tot) terugtrekking bestaat, in ‘constitutionele termen’ die herroeping niet strookt met de uitslag van het referendum.[9] Kort gezegd: een latere herroeping kan niet worden gedaan, en de uittredingbeslissing is definitief.

Artikel 50 bepaalt wannéér de verdragen eindigen, maar het ontrafelen daarvan, met name in de context van de Britse rechtsorde, zal een gecompliceerd proces worden.[10] In het bovengenoemde rapport wordt geconcludeerd dat het onwaarschijnlijk is dat al het EU-recht zal worden ingetrokken, en dat een groot deel zal worden behouden. Hieromtrent zullen opnieuw constitutionele problemen rijzen. Een vierde pijnpunt is het proces van ‘devolution’ waarbij de afzonderlijke landen van het Verenigd Koninkrijk ruimere bevoegdheden zijn toebedeeld door ‘London’. Ook in dit proces is EU-recht gedelegeerd geweest. De eventuele terugdraaiing hiervan zal dan ook een precaire kwestie worden.[11] Ten slotte, zal er mogelijk zelfs gekeken moeten worden naar een EU-grens tussen Ierland en het Verenigd Koninkrijk.

Juridische gevolgen vanuit het perspectief van de Europese Unie (en de interne markt)

Na het referendum rest er grote onzekerheid in de bedrijfswereld: veel financiële instellingen in de City vragen zich af wat Brexit voor hen zal betekenen. De Europese Unie heeft immers op veel gebieden wetgeving uitgevaardigd: van milieu en etikettering tot verpakking.[12] Een Brexit zal dan ook op een groot aantal terreinen gevolgen hebben. Een voorbeeld daarvan is het vennootschapsrecht. Het geesteskindje van de Europese Unie, de Societas Europaea (SE), zal in het Verenigd Koninkrijk niet meer tot de mogelijkheden behoren. Daarnaast kunnen Nederlandse vennootschappen (of die uit andere lidstaten) nu nog fuseren met hun Britse evenknieën, maar zal het de vraag zijn of ‘grensoverschrijdende’ fusies straks nog mogelijk zullen zijn.[13] Op het gebied van mededinging zal de Britse Consumer and Markets Authority de rol van de Europese Commissie overnemen. Ten slotte zullen de verordeningen Rome I & II, die zien op internationale private geschillen, niet meer gelden en evenmin de wederzijdse erkenning van vonnissen. Ook zal het VK niet meer deelnemen aan het Europees Octrooi dat gepland staat voor 2017.

De grootste zorg in het bedrijfsleven betreft het mogelijk verdwijnen van de interne markt van de Europese Unie. De interne markt dient vrij te zijn van (fiscale) belemmeringen. Ook moeten personen, goederen, kapitaal en diensten zich vrij kunnen bewegen door de Europese Unie. Wat deze zorg betreft geldt dat de juridische effecten van Brexit zullen op de korte termijn erg meevallen. Zolang de voorwaarden voor uittreding niet zijn uit-onderhandeld, blijven het VK en haar bedrijven gewoon deelnemen aan de interne markt. [14]

De toekomst: een ‘EU-light’?

Zoals eerder opgemerkt zal het VK met de EU uiteindelijk tot een akkoord komen over hun toekomstige betrekkingen. Naast de mogelijkheid dat het Verenigd Koninkrijk EU-recht in haar rechtsorde kan behouden en de optie om allerlei afzonderlijke verdragen te sluiten, kan dit akkoord zelf ook voorzien in een light versie van het EU-model. Dat betekent dat onmisbare voordelen die het EU-lidmaatschap had simpelweg in dit akkoord gegoten kunnen worden. Als vorm voor de toekomstige verhouding tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het Noorweegse model (lidmaatschap van de Europese Economische Ruimte en toegang tot de interne markt); het Zwitserse model van een ‘set’ van bilaterale overeenkomsten; of het Turkse model: een douane-unie waarbij interne belemmeringen worden weggenomen. De mogelijkheden zijn talrijk. [15]

De schrijver van dit artikel is dan ook van mening dat de catastrofale voorspellingen over een Brexit schromelijk overdreven zijn en dat de referendumuitslag enkel de ruimte biedt om de betrekkingen op een nieuwe en betere wijze vorm te geven. Het Angelsaksische credo ‘never change a winning team’ zal er zodoende toe leiden dat gunstige aspecten voor beide partijen behouden worden. Anderzijds verkrijgt het VK soevereiniteit terug op de terreinen die voor haar belangrijk zijn.

Conclusie

De verrassende uitslag van het Brexit referendum heeft wereldwijd het nodige stof doen opwaaien en de uitvoering ervan is omgeven door juridische vraagstukken. Nooit eerder in de geschiedenis van de Europese Unie is een lidstaat uitgetreden. Op grond van het bovenstaande luidt de conclusie dat er bar weinig verandert totdat er een akkoord over uittreding wordt gesloten. Wanneer dit akkoord gesloten wordt, dan kunnen partijen daaraan de door hun gewenste vorm geven. De vormvrije aard van dit akkoord biedt de mogelijkheid om voordelen voor beide partijen te behouden.

De onderhandelingen zullen de komende tijd nauw gevolgd worden door vele geïnteresseerden. Mogelijk kunnen de onderhandelingen zelfs als blauwdruk dienen voor toekomstige ‘exits’. Hoe het ook zij: de Brexit is voor juristen in geen geval een saaie exercitie, velen zal het in de toekomst zelfs een goed belegde boterham kunnen opleveren – of, in dit geval dan wellicht een pot Earl Gray.

[1] 48,11 % of te wel 16.141.241 Britten kozen aldus ‘remain’..

[2] Het referendum over het Associatieverdrag met Oekraïne heeft de auteur van dit artikel behandeld in een eerder artikel. Zie daarvoor: < http://alibionline.nl/>.

[3] <http://www.theguardian.com/politics/2016/jul/19/government-awaits-first-legal-opposition-to-brexit-in-high-court>.

[4] < http://fd.nl/economie-politiek/1157562/eu-wil-snel-gaan-onderhandelen-met-groot-brittannie>.

[5] <http://money.cnn.com/2016/07/11/news/economy/brexit-legal-cases-lawsuits/>.

[6] Gordon & Moffatt, Report ‘Brexit: The Immediate Legal Consequences’, The Constitution Society, p. 14, beschikbaar op: <http://www.consoc.org.uk/wp-content/uploads/2016/05/Brexit-PDF.pdf>.

[7] <http://www.independent.co.uk/news/uk/politics/in-full-the-letter-from-1000-lawyers-to-david-cameron-over-eu-referendum-brexit-legality-a7130226.html>.

[8] Gordon & Moffatt, Report ‘Brexit: The Immediate Legal Consequences’, The Constitution Society, p. 7, beschikbaar op: <http://www.consoc.org.uk/wp-content/uploads/2016/05/Brexit-PDF.pdf>.

[9] Gordon & Moffatt, Report ‘Brexit: The Immediate Legal Consequences’, The Constitution Society, p. 8, beschikbaar op: <http://www.consoc.org.uk/wp-content/uploads/2016/05/Brexit-PDF.pdf>.

[10] Gordon & Moffatt, Report ‘Brexit: The Immediate Legal Consequences’, The Constitution Society, p. 19, beschikbaar op: <http://www.consoc.org.uk/wp-content/uploads/2016/05/Brexit-PDF.pdf>.

[11] Gordon & Moffatt, Report ‘Brexit: The Immediate Legal Consequences’, The Constitution Society, p. 30, beschikbaar op: <http://www.consoc.org.uk/wp-content/uploads/2016/05/Brexit-PDF.pdf>.

[12] <http://www.mr-online.nl/juridisch-nieuws/30913-brexit-wordt-lawyers-paradise>.

[13] < http://www.mr-online.nl/juridisch-nieuws/30933-advocaten-druk-met-brexit>.

[14] < http://www.nautadutilh.com/en/home/information-centre/news/2016/6/brexit/>.

[15] <http://www.nautadutilh.com/en/home/information-centre/news/2016/6/brexit/>.



There are no comments

Add yours