In gesprek met Landsadvocaat Bert-Jan Houtzagers

Door: Stijn Winters^[i]

‘Zeg maar je en jij hoor, dat is op dit kantoor de regel.’ aldus de aan de Universiteit van Amsterdam afgestudeerde Landsadvocaat mr. Bert-Jan Houtzagers, verbonden aan het Haagse kantoor Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn. Desondanks blijkt het een uitdaging hem in zijn imposante hoekkantoor met uitzicht op de regeringszetel niet te vousvoyeren. Tezamen met zijn kantoorgenoten is mr. Houtzagers belast met de vertegenwoordiging van de Staat der Nederlanden in civiele procedures. Zo ook in de spraakmakende door stichting Urgenda aangespannen en in eerste aanleg gewonnen procedure over het Nederlandse klimaatbeleid. ALIBI ging met hem in gesprek over de Landsadvocatuur en het hoger beroep in de Urgenda-zaak, waaraan in deze editie tevens een artikel is gewijd.

Wat doet de Landsadvocaat?
Landsadvocaat is een titel die aan mij is toegekend bij koninklijk besluit. Ik ben dan ook geen deel van de Rijksoverheid maar advocaat bij een kantoor dat veel zaken voor de Staat behandelt. Die titel is dus niet toegekend aan Pels Rijcken maar aan een persoon. Daarnaast is er een overeenkomst met de Staat waarin de verhouding tussen mij en de Staat is vastgelegd. De landsadvocatuur kent dus zowel een publiekrechtelijk deel (de titel) als een privaatrechtelijk deel (de overeenkomst). Hoewel ik bijzonder trots ben op de titel is het niet zo dat ik de Staat als enige vertegenwoordig. Ik doe dat samen met mijn kantoorgenoten en wij zien het ook als een gezamenlijke verantwoordelijkheid. In de overeenkomst met de Staat is dan ook geregeld dat al mijn verplichtingen ook gelden voor mijn kantoorgenoten en daarmee voor Pels Rijcken. Wij treden op voor de verschillende ministeries die de rechtspersoon de Staat der Nederlanden vertegenwoordigen. De titel Landsadvocaat en de daarbij behorende overeenkomst zien dan ook niet op het vertegenwoordigen van andere overheden zoals gemeenten en provincies. Onze praktijk bestaat voor 40% uit zaken voor de Staat en voor 60% uit zaken voor andere cliënten.

Maar uiteindelijk bent u verantwoordelijk voor de behandeling van zaken van de Staat.
Ik moet ervoor zorgen dat er een kantoor is dat over alle expertise beschikt waar de Staat behoefte aan heeft. Voor de Staat ben ik het eerste aanspreekpunt, ook voor eventuele fouten. Natuurlijk kan het voorkomen dat wij een fout maken, daarvoor hebben wij een beroepsaansprakelijkheidsverzekering.

Waarom gebruikt de Staat een externe advocaat?
De Rijksoverheid heeft geen centrale juridische afdeling. Het is voor de Staat dan ook erg handig dat er één kantoor is dat veel zaken behandelt en dat over alle benodigde expertise en ervaring beschikt. Wanneer wij een zaak doen voor het Ministerie van Economische Zaken weten wij ook welke standpunten eerder in bijvoorbeeld een zaak voor het Ministerie van Infrastructuur en Milieu zijn verdedigd. Zolang er bij de overheid geen centrale juridische directie is, vervullen wij die rol.

Waarom worden de Landsadvocaten steevast door Pels Rijcken geleverd?
De Landsadvocaat kan in principe door ieder kantoor worden geleverd en de overeenkomst tussen mij en de Staat is zo opgesteld dat de Staat zo vrij is als een vogel. De Staat mag vreemdgaan wat hij wil; hij is niet verplicht om ons in te schakelen. Soms worden ook wel andere advocaten ingeschakeld. Dat is bijvoorbeeld gebeurd bij de beursgang van ABN AMRO.
Dit kantoor bestaat vanaf 1969 en sindsdien is de Landsadvocaat altijd een partner geweest van dit kantoor. Wij zullen ons stinkende best doen om dat zo te houden maar het is aan de Minister van Veiligheid en Justitie om te bepalen aan wie de titel wordt verleend. Als ik vertrek dan hoop ik natuurlijk dat een van mijn kantoorgenoten mijn plaats zal innemen.

Wat heeft tot uw aanstelling geleid?
Helemaal precies weet je dat natuurlijk nooit. Bij toeval ben ik na mijn studie in Amsterdam bij Pels Rijcken terechtgekomen. In die tijd zat iedereen nog in de bibliotheek. Wanneer je hier nu rondloopt zie je iedereen, mij inclusief, achter schermen zitten. Vroeger hadden we die schermen niet en zat je met iedereen – van de oudste partner tot de jongste stagiair – bij elkaar in de bibliotheek. Dat was de leukste tijd die ik heb meegemaakt op kantoor. Ik heb als student voor een partner een verzoekschrift geschreven waar hij van onder de indruk was en daardoor ben ik uitgenodigd om te solliciteren. Op een bepaald moment kwam in verband met een grote zaak de gedachte op dat de toenmalige Landsadvocaat Joan de Wijkerslooth een medewerker nodig had met ervaring op het gebied van  het ondernemingsrecht. Dat ben ik geworden. De Wijkerslooth en ik konden het goed vinden en toen hij gevraagd werd voorzitter van het College van Procureurs-Generaal te worden ben ik gevraagd hem op te volgen. Ik was toen net 40 en vond het een hele eer. Ik denk dat Joan veel invloed heeft gehad op mijn voordracht, zeker omdat de Minister van Justitie hem destijds graag wilde voor een functie binnen de Rijksoverheid. Ook is er voorafgaand aan mijn voordracht advies ingewonnen bij de Rechtbank Den Haag, de Hoge Raad en de Raad van State.

Welke bijzondere uitdagingen brengt het feit dat de Staat uw cliënt is met zich mee?
Wanneer je de Staat vertegenwoordigt speelt het publieke belang altijd een rol. Immers, zelfs als de Staat potloden koopt, gaat dat met publiek geld. Voor het overige is het verschil niet zo groot. Ik treed ook op voor bedrijven en andere overheden en ook daarbij gaat het meestal over geschillen waarbij financiële belangen een rol spelen. Ik doe mijn werk net als iedere andere advocaat.

Komt het voor dat u standpunten niet kunt innemen omdat die weliswaar het best verdedigbaar maar niet politiek verantwoord zijn?
Wij houden ons niet bezig met politiek en de Landsadvocaat moet dat ook niet doen. De Landsadvocaat is een externe juridisch adviseur die zich moet bezighouden met de juridische gevolgen van bepaalde keuzes. Natuurlijk is het wel zo dat je door het innemen van een standpunt een politieke keuze verdedigt, maar ik heb nog nooit meegemaakt dat ik iets moest verdedigen wat ik niet wilde of kon verdedigen. Ik ben advocaat en heb de belofte afgelegd. Als ik meen dat ik een belang niet kan behartigen dan doe ik dat ook niet.

Ik doelde meer op de situatie waarin u een standpunt wilt innemen maar door de overheid wordt tegengehouden omdat dat standpunt politiek niet verantwoord is.
Het gaat eigenlijk precies andersom. De Landsadvocaat neemt niet de standpunten in. De minister neemt een standpunt in en wanneer dat wordt aangevallen moeten wij dat standpunt verdedigen. Wij mogen nooit een standpunt innemen dat de betreffende minister in de problemen kan brengen.

Aanleiding voor mijn vraag is uw memorie van grieven in de Urgenda-zaak.^[ii] Daarin heeft u onder meer aangevoerd dat er geen sprake kan zijn van onrechtmatig handelen door de Staat jegens Urgenda wegens het onvoldoende treffen van maatregelen om klimaatverandering tegen te gaan omdat Nederland een beperkt aandeel heeft in de mondiale emissie van broeikasgassen.^[iii] De rechtbank heeft de Staat veroordeeld tot het bewerkstelligen van een reductie in de emissie van broeikasgassen van in ieder geval 25% in 2020 ten opzichte van 1990. In de memorie wordt het standpunt ingenomen dat een reductie van 25% zou leiden tot een verminderde gemiddelde wereldwijde opwarming van respectievelijk ca. 0,000045 graden Celsius.^[iv] Hoewel ik dit standpunt vanuit een juridisch perspectief begrijp kan ik mij niet voorstellen dat een politicus ooit de vrij cynische stelling zou innemen dat het – kort gezegd – toch niet uitmaakt in welke omvang Nederland haar emissie reduceert.
Ik begrijp waarom je dit stuk aanhaalt maar het moet in de context worden gelezen. Ook dit argument speelt een rol bij de stelling dat het aan de Staat is maatregelen te treffen die gericht zijn op de beoogde reductie. De Staat moet in Europees en wereldverband maatregelen bevorderen waardoor de reductie van de emissie van broeikasgassen wordt bevorderd en het is de vraag of de rechter aan de Staat het bevel kan geven om die reductie tot een bepaald niveau te realiseren. Daarvoor moet er dan wel een rechtsplicht zijn ten opzichte van Urgenda. Daar komen een aantal aspecten bij kijken. Één daarvan is dat de rol van Nederland niet moet worden overschat. Dat het aandeel van Nederland klein is betekent niet dat wat wij doen er niet toe doet. De Staat onderstreept alleen maar dat het belangrijk is dat Nederland in internationaal verband afspraken maakt omdat alleen dan een reductie kan worden gerealiseerd.

In de juridische context begrijp ik het argument. Wel is het zo dat – zeker wanneer uw processtukken worden gepubliceerd – die stukken als bron van standpunten van de Staat kunnen worden gezien. En dan is het ook mogelijk dat dit standpunt eruit wordt gelicht.
De memorie van grieven is gepubliceerd omdat er zoveel aandacht is voor de zaak, maar de inhoud daarvan moet altijd worden gezien in de juridische context. Mensen moeten zich realiseren dat dit een stuk is dat onderdeel uitmaakt van een procedure. Het standpunt is in overeenstemming met het standpunt dat de Staat uitdraagt. Wanneer dergelijke onderdelen uit het stuk worden gehaald kunnen die eigenlijk niet worden gezien als politiek standpunt. De memorie van grieven richt zich tegen het vonnis en wij voeren een redenering aan waaruit volgt dat het vonnis moet worden vernietigd. De hoofdlijn in die redenering is dat de Staat van oordeel is dat er geen rechtsplicht bestaat jegens Urgenda om de CO₂-uitstoot tot een bepaald niveau terug te brengen. Wel klopt het dat mensen die stellingen soms als politiek standpunt zien. Dat gebeurt ook wel eens in vreemdelingen- en strafzaken. Er wordt dan een stuk uit de pleitnota genomen waarop wordt gevraagd of dat nu het standpunt van de minister is. Daarom hebben wij de memorie van grieven uitvoerig besproken met de betrokken ambtenaren. Er wordt goed gekeken of er in zulke stukken dingen staan waar de minister of staatssecretaris last van zou kunnen krijgen.

Het is niet gebruikelijk dat processtukken publiekelijk beschikbaar zijn. Wat vindt u ervan dat uw memorie van grieven op de website van de overheid kan worden gedownload?
Daar ben ik geen groot voorstander van, omdat het een stuk is in een procedure waarin tussen partijen een juridisch debat plaatsvindt ten overstaan van de rechter. In deze zaak heeft het Ministerie van Infrastructuur en Milieu besloten om de memorie te publiceren omdat er zoveel belangstelling voor de zaak is. Meestal worden de processtukken bij dit soort zaken wel door de wederpartij online gezet. Dat zagen we bijvoorbeeld ook in één van de Srebrenica-zaken. De Staat doet dat echter bijna nooit omdat hij vindt dat processtukken zich daarvoor niet lenen. Ik voer liever het debat in rechte dan in het openbaar met als risico dat de minister “last” krijgt van dat debat.

Wat is uw voornaamste bezwaar – dus niet uw sterkste grief – tegen het vonnis?
Dat er geen rechtsplicht is. Mijn voornaamste grief tegen het vonnis zit helemaal niet in de sfeer van de trias politica. De rechter heeft gezegd dat hij vanwege een onrechtmatige daad rechtsbescherming moet bieden. Dat klopt naar mijn overtuiging. De vraag is echter zijn of er een rechtsplicht van de Staat jegens Urgenda bestaat om de uitstoot van broeikasgassen tot een bepaald niveau terug te brengen. Dat geloof ik niet. Die rechtsplicht vloeit niet voort uit het internationale noch uit het nationale recht. Die internationale verplichtingen zijn wel van belang. Dat ben ik ook met de rechter eens. Maar om dat nu te vertalen naar een individuele rechtsplicht van de Staat ten opzichte van een vereniging als Urgenda – dus niet eens ten opzichte van de burgers – gaat mij in juridisch opzicht een stap te ver.

Dus wat is uw antwoord op de vraag of hier sprake is van rechtsvorming of rechtsvinding?
Ik vind dit ongezonde rechtsvorming. Het primaat ligt hier bij de politiek. Bij de staten. Dat het belangrijk is om de uitstoot van broeikasgassen te reduceren en dat we ons aan internationale afspraken moeten houden staat voor mij vast. We moeten misschien veel verder gaan. Toch moet het primaat bij de politiek blijven. Aan het vaststellen van deze doelen zitten allerlei keuzes vast die niet door de rechter gemaakt kunnen worden. De rechter zegt dat hij niets anders doet dan het geven van een bevel waaraan de Staat moet voldoen. Dat is hier eigenlijk te makkelijk geredeneerd. Wanneer de Staat dat bevel wil naleven is hij gedwongen bepaalde keuzes te maken. Hij moet dan of de kolencentrales sluiten of bijvoorbeeld bepalen dat niemand meer op zaterdag auto mag rijden. De beslissing om dit soort keuzes te maken is er bij uitstek een die niet door de rechter maar door de politiek moet worden gemaakt.

Het vonnis is uitvoerbaar bij voorraad verklaard. Is de Staat in staat aan het reductiebevel te voldoen?
De Staat doet zijn stinkende best. Er zijn al veel maatregelen genomen maar of die ertoe zullen leiden dat in 2020 aan het bevel zal zijn voldaan zal moeten worden bezien. Dat is niet alleen afhankelijk van wat Nederland doet, maar ook van wat de landen in onze omgeving doen. Voordien verwacht ik een uitspraak van het Hof Den Haag.

Zullen die maatregelen worden ingetrokken wanneer het vonnis door het hof wordt vernietigd ?
Dat verwacht ik niet. We krijgen dadelijk verkiezingen en de nieuwe coalitie zal ook aandacht besteden aan dit vraagstuk. Ik verwacht dat daar ook nieuwe afspraken uit voort zullen vloeien met betrekking tot de kolencentrales en wind- en zonne-energie. Zeker gezien het klimaatakkoord van Parijs denk ik niet dat een vernietiging van het vonnis daarin veel verschil zal maken.
Dan is mijn volgende vraag: wat is dan het belang van de Staat bij het hoger beroep?

Het belang is dat de rechter een beslissing heeft genomen die volgens de Staat niet door een rechter genomen had mogen worden. Er zijn politieke partijen die stellen dat de Staat niet in beroep had moeten gaan omdat het juist goed is dat de Staat het gestelde reductiedoel moet halen. Wel gaan zij daarbij voorbij aan het feit dat eenzelfde redenering in talloze andere zaken kan gaan worden gebruikt. Wat de rechter gezegd heeft is dat er allerlei internationale verplichtingen zijn die weliswaar niet rechtstreeks werken maar die wel zo belangrijk zijn dat zij via de invulling van de zorgvuldigheidsnorm ex art. 6:162 BW leiden tot een zorgplicht van de Staat jegens Urgenda. En die zorgplicht zou volgens de rechter zijn geschonden. In wezen kan die redenering een heel ruim toepassingsgebied krijgen en daardoor leiden tot vele procedures.

Verwachtte u tijdens de procedure dat de rechtbank tot een dergelijke uitspraak kon komen?
Nee. Wel is het zo dat de norm die nu door de rechtbank is aangenomen er een is die door het vorige kabinet is omarmd en door het huidige kabinet weer losgelaten. Als er één ding is waar rechters een hekel aan hebben, dan is het een inconsequente overheid. Ik had dus wel verwacht dat er in het vonnis op dit onderwerp zou worden ingegaan. Dat de rechtbank zo ver zou gaan om de Staat een reductiebevel te geven had ik echter niet verwacht.

^[i] Stijn Winters is masterstudent Privaatrechtelijke Rechtspraktijk aan de Universiteit van Amsterdam. Naast zijn hoofdredacteurschap bij ALIBI is hij als juridisch medewerker verbonden aan Hammerstein Advocaten N.V.

^[ii] Te raadplegen op: www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/klimaatverandering/documenten/publicaties/2016/04/09/memorie-van-grieven-9-4-2016, laatst bekeken op 7 februari 2017.

^[iii] Voor een uiteenzetting over het hoger beroep in de Urgenda-zaak verwijs ik naar mijn artikel daarover in deze editie van ALIBI.

^[iv] Memorie van Grieven, punt 14.138.