De verplichtingen van de Europese lidstaten jegens vluchtelingen en jegens elkaar

Door: Manon de Cooman

De afgelopen maanden hebben honderdduizenden – met name Syrische – vluchtelingen de Europese grensgebieden opgezocht in de hoop opgevangen te worden door de Europese lidstaten. De grote stroom is met mede te danken aan de slechte opvang die geboden wordt in de regio van Syrië en in de nabij gelegen landen, waardoor de vluchtelingen genoodzaakt zijn om voor redelijke opvang af te reizen naar de Europese lidstaten. Deze lidstaten hebben door het sluiten van verdragen zekere verplichtingen ten aanzien van vluchtelingen op zich genomen. Op deze verdragsrechtelijke verplichtingen appelleren zowel de vluchtelingen zelf als de publieke opinie nu. Europa moet de vluchtelingen opvangen want de huidige situatie is inhumaan, zo wordt door hen wel gesteld. Maar niet alleen de vluchtelingen zelf hebben hulp nodig. Ook de zuidelijke lidstaten, waaronder Italië en Griekenland, beroepen zich op deze verplichtingen van de (overige) lidstaten. Zij willen meer Europese steun en een eerlijke verdeling van de vluchtelingen over de verschillende lidstaten, omdat zij de enorme vluchtelingenstroom niet langer onder controle zeggen te hebben. De rest van de lidstaten van de Unie keek enigszins afwachtend toe, tot Duitsland in begin september een nieuw beleid volgde waarbij het land een groot aantal vluchtelingen verwelkomde. De overige Noord-Europese landen lijken deze trend te volgen, maar de landen gelegen in Centraal- en West-Europa lijken het enthousiasme van Duitsland niet te delen. Zo heeft 71% van de Tsjechische bevolking zich uitgelaten tegen opvang van de vluchtelingen, heeft Hongarije zijn grenzen afgesloten door middel van prikkeldraad en muren, stelt Slowakije dat het land liever geen moslims opvangt (want: “We hebben geen moskeeën”) en schildert onze eigen Geert Wilders de gevluchte groep af als gelukszoekers (hiermee bedoelt hij economische-immigranten).^[1]

Welke verplichtingen hebben de Europese staten jegens de vluchtelingen en, ook niet onbelangrijk, jegens elkaar? In dit artikel zal het juridisch kader worden geschetst en zal daarnaast worden ingegaan op de historische achtergronden van de toepasselijke verdragen.

Het Vluchtelingenverdrag en het aanvullend protocol
Het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen (hierna: het Vluchtelingenverdrag) werd in 1951 door de Verenigde Naties opgesteld tijdens een conferentie in Genève met als doel de vluchtelingenstroom uit Europa op te vangen. De regio werd op dat moment geplaagd door etnische haat en fanatieke ideologieën en het lag in puin als gevolg van de Tweede Wereldoorlog. 400.000 vluchtelingen uit landen als Polen, Oekraïne en de Sovjet Unie werden zes jaar lang opgevangen in vluchtelingenkampen zonder enig toekomstperspectief.^[2]

In het Vluchtelingenverdrag werd vastgelegd dat de landen die zich hier aan verbonden, verplicht waren om vluchtelingen op te vangen en hun asielaanvraag te behandelen wanneer zij een gegronde vrees hadden om te worden vervolgd in het land van herkomst. Het verdrag had eerst uitsluitend betrekking op Europese vluchtelingen, hetgeen veranderde toen een nieuw protocol in 1967 aan het verdrag werd toegevoegd, waardoor het verdrag een wereldwijde gelding kreeg. Het Vluchtelingenverdrag is in 64 jaar tijd geratificeerd door 147 landen en in tijden van humanitaire crisis is hier vaak een beroep op gedaan. De Syrische buurlanden Libanon en Jordanië hebben zich aangesloten bij het verdrag en herbergen elk meer vluchtelingen dan Europa tot nu toe. Door het gebrek aan verdragsrechtelijke bescherming leven de vluchtelingen in armoede en is er geen mogelijkheid om legaal werk te verrichten.

Welke verplichtingen rusten op de Europese staten op grond van het Vluchtelingenverdrag? Allereerst wordt in het verdrag gedefinieerd wie in aanmerking komt voor de status van vluchteling, en voor wie dus asiel moet worden verleend door het land waar de asielaanvraag is gedaan. Een vluchteling is ingevolge dit verdrag iemand die uit gegronde vrees voor vervolging zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit en verblijft buiten het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, daarheen niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil terugkeren.^[3] Omdat de Syrische vluchtelingen gezien de zeer gewelddadige burgeroorlogen in Syrië in ieder geval onder deze definitie vallen, komt hen onder dit verdrag ook verschillende rechten toe, zoals het recht om niet gediscrimineerd te worden.^[4] Daarnaast gelden alle rechten (al dan niet pas na enig verloop van tijd) en verplichtingen van de staat jegens de eigen burgers ook jegens de vluchtelingen en moet het mogelijk zijn voor de vluchtelingen om loonarbeid te verrichten.^[5] Over de intensiteit van die verplichtingen is op dit moment veel discussie. Zowel op Europees als op landelijk niveau lijkt het moeilijk om te bepalen hoe ver de inspanningsverplichtingen van de lidstaten strekken.^[6]

Syriërs vallen over het algemeen helemaal niet onder deze definitie. Het vluchtelingenverdrag is hier – hoe gek ook – niet van toepassing. Op staten rust niet de verplichting om aan Syriers asiel te verlenen op grond van het feit dat zij vluchtelingen zijn in de zin van het vluchtelingenverdrag. Zij vallen niet onder de vluchtelingendefinitie van artikel 1A lid 2 van het Vluchtelingenverdrag. Om aangemerkt te worden als vluchteling in de zin van dit artikel moet iemand onder meer gegronde vrees hebben voor vervolging wegens een van de in dit artikel genoemde gronden. Deze gronden zijn: ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging. Vrees voor oorlog valt hier niet onder.

Dublin-verordeningen
‘Verordening van de Raad tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend’, zo luidt de volledige naam van de Dublinverordeningen. Het Dublin-systeem gaat uit van het principe dat de lidstaat van ontvangst de verplichting draagt om de asiel-aanvraag te behandelen. De eerste versie van de Dublin-verordening (hierna: Dublin I) was een internationale overeenkomst die stamt uit 1990 (en in werkingtrad in 1997) en betrekking had op de behandeling van asielaanvragen in Europa.

De overeenkomst had tot doel om tot een verdeling te komen met betrekking tot de verdeling van de behandeling van asielverzoeken die werden ingediend naar aanleiding van het Vluchtelingenverdrag. Alle EU-landen sloten zich bij deze overeenkomst aan, die voorafging aan de thans bestaande Dublin-verordening (hierna: Dublin II).Dublin II is sinds 1 januari 2014 overgegaan in Dublin III. Het systeem van de Dublin-verordeningen gaat uit van vertrouwen tussen de lidstaten dat de asielprocedures in elk van de lidstaten eerlijk zijn en dat elke lidstaat een voldoende beschermingsniveau biedt aan de opgevangen vluchtelingen. De Dublin-verordeningen dienen twee doelen: (1) het voorkomen van secundaire migratie (bijvoorbeeld naar een land met betere sociale voorzieningen) door zeker te stellen dat telkens maar één lidstaat verantwoordelijk is voor de asielaanvraagprocedure en (2) het voorkomen van het probleem van vluchtelingen die helemaal nergens terecht kunnen, door te garanderen dat vluchtelingen van buiten de Europese landgrenzen in ieder geval in één lidstaat hun verzoek in kunnen dienen.^[7]

Zowel de Dublin III-verordening als het Vluchtelingenverdrag stellen dus geen verplichtingen aan de lidstaten onderling. Beide internationale instrumenten bevatten geen verdeelsysteem dat regelt hoe de vluchtelingen over de lidstaten moeten worden verdeeld. Hoewel het Dublin-systeem uitgaat van het principe dat de lidstaat van ontvangst de verplichting draagt om de asielaanvraag te behandelen en het aannemelijk is dat de zuidelijke landen met de grootste aantallen asielaanvragen worden geconfronteerd, was echter het tegendeel waar. Sinds de jaren tachtig wordt gemiddeld genomen de helft van alle Europese asielverzoeken geregistreerd in Frankrijk, Zweden, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland. Terwijl in 2014 de frontstaten (Italië, Cyprus, Spanje, Malta, Griekenland) ‘slechts’ 12% van de asielaanvragen binnenkregen. In deze cijfers is echter de huidige vluchtelingen stroom niet opgenomen.^[8]

Verbod van Refoulement
Verboden van refoulement zijn, sterk vereenvoudigd, verboden van een staat om een persoon uit te zetten of uit te leveren naar een land waar hun mensenrechten geschonden zullen worden. Het verbod van refoulement heeft zijn intrede in het internationaal recht gedaan met de Soering-zaak. In deze zaak werd door het EHRM bepaald dat iemand terugsturen naar een land waar hij de doodstraf zal krijgen onder omstandigheden een schending van artikel 3 EVRM kan opleveren. Het is geaccepteerd dat oorlog risico op een schending van artikel 2 en 3 van het EVRM oplevert.

Het interstatelijk vertrouwensbeginsel
Het beginsel van interstatelijk vertrouwen ziet op de vraag of staten er zonder meer op kunnen vertrouwen dat een asielaanvrager na overdracht behandeld wordt volgens de normen van het internationaal en Europees asielrecht. Dit vertrouwen berust op een aantal gemeenschappelijke waarden die de lidstaten gemeen hebben waaronder de beginselen van vrijheid, democratie en de eerbiediging van mensenrechten. Het gemeenschappelijk Europees asielstelsel verwijst niet naar dit interstatelijk vertrouwen, maar het Hof van Justitie heeft dit beginsel  wel van toepassing verklaard op de Dublin III-verordening.^[9] Voor de uitvoering van deze verordening betekent dit dat wanneer een lidstaat op grond van de verordening een asielaanvraag doorstuurt naar een andere lidstaat, de zendende lidstaat moet kunnen vertrouwen op een deugdelijke opvang van de asielzoeker in de ontvangende staat.

Het recente arrest van het EHRM in de zaak M.S.S./België en Griekenland heeft gevolgen voor de toepassing van het interstatelijk vertrouwensbeginsel. Lidstaten kunnen niet langer automatisch aannemen dat een andere lidstaat de verdragsverplichtingen in het kader van de Dublinverordening nakomt bij het overdragen van een asielzoeker aan een andere lidstaat.

Beschouwing
De verplichtingen van de lidstaten worden, zoals hierboven is uitgelegd, beheerst door de verplichtingen die neergelegd zijn in zowel het vluchtelingenverdrag als de Dublin III-verordening. Deze verplichtingen zien op de situatie waarin een persoon moet worden aangemerkt als vluchteling, welke rechten vluchtelingen hebben en in welk land zij zich op deze rechten mogen beroepen. Daarnaast zijn de Europese staten aan elkaar verplicht de vluchtelingen op te vangen en met respect voor hun fundamentele rechten te behandelen. De verplichtingen tussen de lidstaten betreffende de opvang van vluchtelingen zien dus niet op de aantallen en hoe deze verdeeld moeten worden, maar op de kwaliteit van de asielprocedure en de opvang van de vluchtelingen. Omdat de besproken internationale regelingen beide niet zien op het verdelen van de vluchtelingen over het Europese grondgebied, maar de vraag naar een dergelijke verdeelsleutel echter wel steeds groter wordt, worden verschillende voorstellen gedaan. Zo is er geopperd om binnen de Europese Unie een systeem op te zetten waarbij lidstaten naar draagkracht vluchtelingen ontvangen. Een voorbeeld van een dergelijk systeem kan gevonden worden in Duitsland waar een verdeelsysteem asielzoekers toewijst aan de deelstaten op basis van bevolkingsaantal en belastingopbrengsten. Daarnaast heeft Oostenrijk een voorstel gedaan om de vluchtelingen te verdelen op basis van demografische en economische factoren.^[10]

Een beschouwing van deze instrumenten geeft mij toch geen andere keus dan te concluderen dat een belangrijk aspect van het vreemdelingenrecht ongeregeld is gelaten en juist het gebrek aan asiel-gerelateerde regelingen de oorzaak lijkt van de paniek in de Europese lidstaten. Maar, de Europese Unie heeft in de tijden van de financiële crisis bewezen goed samen te kunnen werken in tijden van wanhoop. Het verwelkomende initiatief van Duitsland lijkt navolging te krijgen in andere Europese landen en de onderhandelingen om tot een verdeelsysteem te komen te initiëren. Eind september is na stemming het bindende besluit genomen om 120.000 vluchtelingen te verdelen over de Europese lidstaten. Wellicht zien we een effectief Europees verdeelsysteem tegemoet en verrijzen dan toch binnen enkele jaren moskeeën in Slowakije!

^[1] Europe’s challende, Strangers in strange lands, The Economist September 12-18/2015, p. 22

^[2] Europe’s challenge, Strangers in strange lands, The Economist September 12-18/2015, p. 23

^[3] Verdrag betreffende de status van Vluchtelingen, artikel 1(A)(2)

^[4] Verdrag betreffende de status van Vluchtelingen, artikel 3 en 4

^[5] Verdrag betreffende de status van Vluchtelingen, artikel 6 en 17

^[6] Europe’s challenge, Strangers in strange lands, The Economist September 12-18/2015, p. 24

^[7] R. Bruin, S.G. Kok, A. Terlouw,”Dublin: blind interstatelijk vertrouwen is een fictie,” Jv, 2015, nr. 3, p.71-75

^[8] T. Van den Sanden, Het principe van wederzijds vertrouwen in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, SEW tijdschrift voor Europees en economisch recht, SEW 2014/81, p. 232

^[9] HvJ EU 21 december 2011, C-411/10 en C-493/10 (gevoegde zaken)

^[10] Bundesamt für Migration und Flüchtelinge, april 2015, zie www.bamf.de/DE/Migration/AsylFluechtlinge/Asylverfahren/Verteilung/verteilung-node.html [laatst gezien: 30-09-2015, 19:11]